第二部分 释义 第四章 耕地保护
第三十一条 国家保护耕地严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
【释义】 本条是对耕地实行占补平衡的规定。
一、新《土地管理法》规定国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。这是对耕地保护的最重要的措施。当前，耕地转为非耕地的主要方式有：城市建设，村镇建设，能源、交通、水利等基础设施建设，乡镇企业，宅基地，其他建设项目占用耕地，农林结构调整中发展林果、渔业等占用耕地，生态建设即退耕还林还牧及自然灾害毁坏耕地，造成耕地的大量减少，因此对各项建设占用耕地的，都要采取严格的限制措施。
首先，实行严格的用途管制制度。通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域。第二，对各项建设用地下达土地利用年度计划，控制建设占用土地(包括占用耕地)。第三，农用地转用要报省级以上人民政府批准。通过这些措施，使各项建设占用耕地的总量降到最低限度。
对于农业生产结构调整占用耕地的，今后除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。发展林果业主要利用荒山、荒坡等非耕地，并与生态环境建设相结合。各地土地行政主管部门和农业部门应做好监督工作。生态建设要有计划地进行，根据当地耕地开垦情况逐步退耕，并做好农田基本建设，提高耕地抗御自然灾害的能力。
二、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地、作出这样的规定是因为过去建设占用大量的耕地，而补充的耕地却很少，造成耕地面积锐减，所以需要建立占用耕地补偿制度。具体内容包括：
1.任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。无论是国家重点工程、城市建设，还是乡镇企业、农村村民建住宅占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。这就改变了过去经批准可以占用基本农田并可以免缴基本农田保护区耕地造地费的规定，包括国家投资的能源、交通、水利、国防军工等大中型建设项目与其他项目一样，没有特殊待遇。保护耕地不但是地方政府的事，中央投资占用耕地也应当履行义务，确保建设占用耕地与开垦耕地的平衡。
2.开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。从法律上明确责任单位非常重要，以利于执法监督和履行职责。根据目前建设用地的情况，可以分为三种情况：一是城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市政府承担。二是城市建设用地区外建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。三是村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。
3.开垦耕地的资金必须落实。过去开垦耕地不落实有一部分是因为有计划没有资金。因此，建设单位和地方人民政府都必须根据需要落实开垦耕地的资金。
4.开垦耕地的地块应当落实。各地在制定土地利用总体规划时，应当根据当地土地资源的状况制定耕地后备资源开发的区域，使建设单位有地可开。开垦耕地还应当与生态环境建设相结合，防止乱开滥垦。
5.没有条件开垦，或开垦耕地不符合要求的，建设单位可以缴纳耕地开垦费，由地方政府土地行政主管部门履行造地义务。没有条件开垦是指建设单位没有开垦的人力和机械，而无法从事土地开垦工作。开垦的耕地不符合要求是指耕地开垦的数量和质量没有达到规定的指标。
三、省级人民政府在占用耕地补偿制度中的职责。根据新《土地管理法》的规定，省级人民政府的职责有：
1.制定开垦耕地的计划。根据新《土地管理法》的规定，省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。因此，省级人民政府应当根据土地利用总体规划、土地利用计划和建设占用耕地实际情况，制定开垦耕地的计划，分解下达。计划要切实可行、具体，便于操作和监督。
2.对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督。要使开垦耕地工作真正落实，不但要有计划，明确责任，更重要是监督，要使责任单位切实履行责任，对未依法履行责任的单位作出处罚。监督的对象：一是县、市人民政府，二是大中型建设项目的建设单位。监督的内容是计划是否落实，开垦耕地是否达到标准。
3.组织开垦耕地。省级人民政府主要是组织一些建设单位和地方人民政府等对一些重点地区进行开垦，特别是解决一些跨县、市行政区的耕地开垦，协调地方政府、土地所有者和开垦者之间的关系，保障耕地开垦工作的进行，并对开垦耕地进行验收。
第三十二条 县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤，用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
【释义】 本条是关于保护耕作层土壤，保证新开垦耕地质量的规定。
一、耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。一般来说，要形成好的土壤结构(即生地变熟地)要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。目前我国耕地开发中往往缺少熟化土而影响耕地的质量。但在工程建设中，耕作层的土壤好坏与建设毫无关系，有的工程还必须将耕作层挖掉，来加固基础。因此将耕作层土壤用于新开垦的耕地是有利的，可以加快新开垦耕地熟化的过程。
二、国内外都有许多工程建设将耕作层剥离用于开垦耕地的成功经验，可以供我们借鉴。但是，将耕地耕作层用于开垦耕地，由于受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响，如当地土壤条件较好、开垦耕地不需要另加耕作层或运距太远造成成本太高等原因也使其难以实现，因此，规定县级以上人民政府可以要求这样做，但不是必须要求这样做。政府应根据当地的实际情况，实事求是地对具备条件的提出此项要求。
第三十三条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
【释义】 本条是关于省级人民政府负责耕地总量动态平衡的规定。
一、以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任。根据现在的情况分析、耕地大量减少，给国家发展和民族生存造成极大威胁。江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。”中央领导多次指示，要做好保护工作。在基层，农民因失去耕地而失去生存的条件，许多无地农民上访告状。而地方人民政府热衷于搞开发区，大量占用耕地，造成土地大量占用和闲置浪费。因此中央决定要加大地方人民政府保护耕地的责任。
二、对各省、自治区、直辖市能否实行耕地总量平衡，是经过测算的。除个别省、市外，经过努力是可以做到的。沿海开放地区耕地后备资源较少，但现有建设用地数量较大，今后建设应当主要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地。东北、西北地区现有建设用地相对较少，但耕地后备资源相对丰富，今后建设占用耕地，只要落实耕地开垦措施和加强生态环境建设，是可以通过开垦耕地来补偿的。保证耕地总量不减少是最低要求，有些省、自治区的耕地还应当有所增加。这将通过全国土地利用总体规划和土地利用计划下达到各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市应当根据这个总目标，通过制定土地利用总体规划，层层分解下达，使耕地保护的责任落实到各级人民政府。
关于生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，各级人民政府应结合当地的实际情况，集中组织对耕地后备资源进行开发，并根据开垦情况对退耕有计划地作出安排。国家也可以从中央收缴的土地有偿使用收益中对退耕和灾毁耕地较多的省、区予以开垦耕地经费上的补贴。
三、对于省级人民政府没有切实履行耕地保护责任的，国务院将及时采取措施，责令组织开垦耕地，并进行验收。为了及时掌握各省、自治区、直辖市耕地的变动情况，国土资源部将按《土地管理法》的要求利用现代化手段对各地耕地面积进行动态监测。
四、实现耕地平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。但是，据专家对各省、自治区、直辖市今后建设用地和耕地资源及耕地开垦潜力的分析，可能有个别省、直辖市难以在本行政内做到耕地平衡，过度开发还会造成生态环境的破坏和水土流失。因此，《土地管理法》规定经国务院批准，可以易地开发和核减该省、直辖市的耕地保护指标。但一定要经过严格审查，并经专家论证，该省、直辖市确实无地可开了，国务院方可批准，并根据减免数量进行异地开垦，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。
第三十四条 国家实行基本农田保护制度、下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
(一)经国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;
(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;
(三)蔬菜生产基地;
(四)农业科研、教学试验田;
(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
【释义】 本条是关于基本农田保护制度的规定。
一、我国人多地少，耕地后备资源贫乏，如何保护我国宝贵的耕地资源，并合理利用，成为我国迫在眉睫的大事。划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护，是经实践证明保护耕地的有效方法。这次修订《土地管理法》，将基本农田保护制度上升为法律，并对基本农田保护制度进行了完善。
全国划定基本农田保护区的工作始于1988年，首先在湖北省荆州地区试行。取得成功后，1989年5月，原国家土地管理局和农业部在荆州地区联合召开了“全国基本农田保护工作现场会”，推广荆州经验，并部署在全国开展划定基本农田保护区的试点工作。在试点基础上，研究提出了进一步开展基本农田保护工作的意见，并向国务院提出了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。这项工作受到了党中央和国务院的高度重视和肯定。1992年2月，国务院批转了《国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。1993年7月，全国人大常委会通过的《农业法》规定“县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护”。1994年7月4日国务院发布了《基本农田保护条例》，对基本农田保护区的划定、保护和监督管理作了明确规定。1997年4月，中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确指出：“严格贯彻执行《基本农田保护条例》。各级人民政府要以土地利用现状调查的实有耕地面积为基数，按照《基本农田保护条例》规定划定基本农田保护区，建立严格的基本农田保护制度，并落实到地块，明确责任，严格管理。要建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护制度，有效保护好基本农田”。基本农田保护制度在我国逐步建立并深入人心。
二、基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。基本农田是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依照土地利用总体规划和法定程序划定的区域。
三、划定基本农田保护区主要是为了对耕地实行特殊保护。对于那些影响国民经济及农业发展的重点耕地，必须划入基本农田保护区实行严格管理。根据本条规定，应当划入基本农田保护区的耕地主要有以下几种：
1.经国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确立的粮、棉、油生产基地内的耕地。主要指国家和地方确定的商品粮基地、商品棉基地和商品油基地。这些地方生产的粮、棉、油商品率高，对国家市场调节贡献大，在国民经济发展和保证城乡居民生活中起着关键作用，因此，国家和地方各级政府对商品粮、棉、油基地建设都采取了一些特殊的政策，并给予一定的投入和扶持。对这些地区的耕地也必须实行特殊保护。各级人民政府在编制土地利用总体规划时应充分考虑到这一点，将国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确立的粮、棉、油生产基地内的耕地划入基本农田保护区。
2.有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田。除了高产、稳产的耕地以外，有良好的水利与水土保持设施的耕地，也是具有保护价值的。此外，我国耕地总体质量差，人均水平低，对于正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，虽然目前产量不高或者生产率不高，但有一定的开发潜力，经过治理、改造可以发挥更大的作用。为了满足人民生活对粮食的需求，对这些有潜力的耕地，也应当予以保护。
3.蔬菜生产基地。为了保证城市居民生活必需的蔬菜需要，对于生产蔬菜需要的耕地，也应当划入基本农田保护区。菜地是耕地的精华，一般都有良好的水利设施，生产条件好，产量高，而且一般离城市较近，是城市建设重点侵蚀的对象，况且形成新的蔬菜生产基地需要投入大量资金，并经过很长时间才能形成。因此，这些耕地应当划入基本农田保护区予以保护。
4.农业科研、教学试验田。农业科研、教学试验田，对农作物产量的提高、新品种的推广等都有着特殊的贡献。解放以来。我国粮食单产的增加，主要是靠农业科技的进步以及新品种的引用来实现的。农业科研、教学试验田是农业生产的高新技术生产基地，对农业的发展、提高农产品产量和质量意义重大。此外，农业科研、教学试验田对耕地的土壤、气候、水利等都有特殊的需求，占用之后要重新建设难度大、时间长，因此，必须划入基本农田保护区予以特殊保护。
5.国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。除了上述几种耕地必须划入基本农田保护区以外，国务院可以根据粮食生产和经济发展的需要，确定其他应当划入基本农田保护区的耕地类型。
四、本条第二款规定了划定基本农田的数量要求。即省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。划定基本农田保护区的首要任务就是从数量上对耕地进行保护。规定基本农田应当占耕地的百分之八十以上，是根据国民经济和人口发展对粮、棉、油的需要来确定的。目前，我国耕地总量为19.5亿亩(调查数字)，按80%计算，不足16亿亩，保护好这16亿亩耕地，是保住了全国人民的保命田、到本世纪末，预计全国人口将达到或接近13亿，为适应2000年国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自足，耕地面积要确保18亿亩。预计到2020年，全国人口将达到15亿人，城镇化水平将接近50%，到2050年前后，我国的经济将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰，我国的经济将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰。接近16亿人，此后将趋于稳定或略有下降，在单产提高的条件下，耕地面积需要量仍需保持在17亿亩左右。因此将80%的耕地划入基本农田保护区，是确保我国粮食安全所必需的。
五、基本农田保护区划定以后，就要以乡(镇)为单位具体落实到地块，并到实地进行划界，确定具体的范围、四至，并设立保护标志。对基本农田进行保护，是土地行政主管部门的一项长期的工作，也是国务院赋予土地行政主管部门的一项职责。保护基本农田也是直接为农业生产服务的，作为主管农业生产工作的农业部门参与该项工作也是十分必要的。因此，基本农田保护区的划区定界工作由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
第三十五条 各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
【释义】 本条是关于耕地质量保护的规定。
一、排灌工程设施，是为灌溉农田、排泄水流而兴修的水利工程设施。水利是农业的命脉。我国是一个多灾害的国家，水灾、旱灾经常发生，水利设施的建设对农业生产来讲是必不可少的，直接影响到农业生产的产量，是取得高产稳产的必要条件。我国耕地总体质量差，全国耕地中有灌溉设施的水田和水浇地7.91亿亩，仅占耕地总量的39%。因此，今后要提高粮食产量，做到高产稳产，不仅要维护现有水利设施，还应加大水利设施投入，增加耕地的排灌设施，增强抗御自然灾害的能力。
二、改良土壤，指改变土地的不良性状，防止土地退化，恢复和提高土地生产力;提高地力，即提高土地生产力。土壤的肥力是土壤的基本属性和质的特征，是从养分条件和环境条件方面供应和协调农作物生产的能力。土壤的肥力状况是耕地质量好坏的具体体现。土壤肥力越高，提供的养分越多，作物产量也就越高。因此，改良土壤，提高地力，可以提高粮、棉、油的单产，发挥耕地的最大效益。
三、土地荒漠化是指耕地的生态平衡遭到破坏而使其逐步变成沙漠的现象;盐渍化，是指土壤中含有过多的可溶性盐，以致使对大多数作物都有不同程度的危害;水土流失，是指在自然或人为因素影响下造成的地表土壤中的水分和土壤同时流失的现象;污染土地是指超过国家规定的标准，向土地施化肥、排污等。当前，土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染是我国许多地区的耕地受到的主要威胁。据统计，我国干旱、半干旱地区耕地的40%不同程度地受到沙漠化影响，全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失危害，还有一些地区的耕地长期受到土壤盐渍化的影响，粮食产量不高。此外，由于近年来大量施用化肥和农药，耕地遭到污染的现象也越来越严重，正是针对以上问题，土地管理法作了相应的规定。
第三十六条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
【释义】 本条是关于非农业建设的用地原则以及禁止破坏耕地的规定。
一、我国耕地面积少，人均耕地仅占世界人均数3.75亩的47%，随着人口的增加，到 2010年和 2030年，人均耕地将降到1.43亩和1.34亩，保护耕地，就是保护我们的生命线。而要保护耕地，就必须严格控制非农业建设占用耕地。各级人民政府在编制土地利用总体规划和进行项目选址时，都必须贯彻节约使用土地的原则，能够利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。本条第一款对此作了明确规定。
二、本条第二款规定了禁止在耕地上从事活动的范围。占用耕地建窑，是指占用耕地兴建各种类型的砖瓦窑、石灰窑等;占用耕地建坟，是指占用耕地兴建“椅子坟”、堆坟堆等。这两种行为对耕地造成的破坏是难以恢复的，因此必须严格加以禁止。在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，必须依法取得有关部门的批准，未经批准，不得擅自进行。
三、本条第三款规定了禁止在基本农田上从事活动的范围。占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是指占用基本农田种果树和挖鱼塘。近年来，一些地方在耕地上种果树、挖鱼塘，占用了大量耕地，且这些耕地被占用以后再恢复成耕地的难度比较大。据有关部门统计，1991—1994年发展果园占用耕地40万亩以上的有9个省，果园占用耕地在整个农业结构调整占用耕地面积中的比重，有12个省在50%以上。鱼塘占用耕地在农业结构调整中比重由：“七五”期间的4.42%上升到“八五”期间的10.05%。因此，对于占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼这种农业结构调整，新法是禁止的，其目的是保住“基本农田”这块全国人民的保命田。
第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
【释义】 本条是关于闲置、荒芜耕地的规定。
一、长期以来，我国城市土地利用效率低下，浪费严重。据统计，1985—1994年，我国城市由324个猛增到622个，增加近一倍;城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里。平均年递增5.5%。目前，全国600多个城市人均用地已达101.6平方米，高于人均用地100平方米的城市有400多个。据原国家土地管理局对全国非农业建设用地大清查的结果显示，全国现有各类闲置土地174万亩，有的已闲置达几年之久。一方面土地在大量闲置，另一方面建设又在大量占用耕地，造成土地资源的更大浪费，与我国人多地少的国情严重不符，因此，这次修改《土地管理法》，增加了本条的规定。
二、本条第一款是对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的规定，主要有以下三种情况，一是一年内不用而又可以耕种并收获的，由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;二是一年以上未动工建设的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。也就是说造成闲置的单位和个人，应当受到缴纳闲置费的经济处罚。其目的在于用经济手段来约束用地者的行为。依照本款规定缴纳的闲置费，是指用地者以划拨方式取得的土地使用权。三是连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。也就是说，对于连续二年未使用的，用地者的土地使用权将由政府无偿收回，以体现对用地者的严厉处罚。
三、本条第二款是对城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理，对此，《城市房地产管理法》第二十五条明确规定：“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”为了使《土地管理法》与《城市房地产管理法》相衔接，本条规定对城市规划区内闲置土地的处理，适用《城市房地产管理法》。
四、本条第三款是有关弃耕抛荒的规定。承包经营耕地的单位或者个人，有按照承包合同的约定合理利用土地的义务，如果弃耕抛荒，就会浪费国家和集体的土地尤其是耕地资源，作为发包单位有权终止承包合同，收回发包的耕地。这对防止耕地撂荒、保护耕地具有重要意义。
第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地;适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
国家依法保护开发者的合法权益。
【释义】 本条是关于未利用土地开发的规定。
一、根据原国家土地管理局1991年和1994年全国待开发土地资源调查及修订结果以及最近完成的全国土地详查数据汇总成果，我国现有耕地后备资源2.02亿亩，按0.6的垦殖率计算，可开垦成耕地1.2亿亩。今后，我国城市建设、能源、交通、水利等设施的建设需要占用一些耕地，为改善生态环境，还有一部分耕地需要退耕还林还牧。要实行耕地总量平衡，必须补充新的耕地，对未利用土地的开发，将是我国补充耕地的一种有效途径。为此，这次修订《土地管理法》，增加本条规定。
二、本条第一款是关于土地开发条件的规定。土地开发是通过一定的技术经济手段，扩大对土地的有效利用范围，提高土地利用深度的一种手段。土地开发的对象是具有一定开发潜力和开发价值的未利用土地。土地开发必须具备一定的条件，一是必须符合土地利用总体规划，在土地利用总体规划允许开发的区域内开发;二是有利于保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化。对未利用土地的开发，必须注意对生态环境的影响，如果开发后会造成对生态环境的破坏，导致水土流失和土地荒漠化的，就不应开发;三是适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。这些农用地是我国目前迫切需要而后备资源又相对不足的。因此，农用地优先是未利用土地开发的一个重要原则。
三、本条第二款是关于保护土地开发者合法权益的规定。单位和个人依法取得的对未利用土地的土地开发权，是受法律保护的、土地开发者有权对土地进行开发并取得利益，任何单位和个人不得侵犯。
第三十九条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
【释义】 本条是关于开垦未利用土地的规定。
一、1998年入汛以来，我国一些地方遭受了严重的洪水灾害。特别是长江发生了自1954年以来的又一次全流域性特大洪水，松花江、嫩江出现超历史记录的特大洪水，引起举国上下的高度关注。洪水过后，也引起了人们对生态环境保护的高度重视。近年来，随着人口的增加，与水争地的现象日趋严重，大量湖泊和江河滩地被围垦，降低了湖泊的调蓄能力和河道的行洪能力，陡坡开荒、毁林开荒和乱砍滥伐林木现象大量存在，水土流失加剧，河道湖泊严重淤积。为此，九届全国人大常委会第四次会议在第三次审议《土地管理法(修订草案)》时增加了本条规定，其宗旨在于规范耕地开垦行为，保护生态环境。
二、本条第一款是关于开垦土地应具备的条件以及禁止开垦土地的规定。开垦未利用的土地，必须具备以下几个条件：一是必须经过科学论证和评估。所谓科学的论证和评估，是指对未利用土地的性能、可利用的经济社会价值、开垦对周围环境的影响等因素进行科学的论证，综合评估。经过论证、评估后，认为开垦价值大，不破坏生态环境的，经依法批准后，可组织开垦，认为开垦价值不好，并对生态环境有影响的，就不应开垦。二是必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行。三是必须经依法批准。未经批准，不得擅自开垦。开垦土地除了具备以上几个条件之外，还必须注意对林地、草原、江河湖滩地的特别保护。森林作为土地的天然植被，具有涵养水源、保持水木、调节气候、防止污染和减少自然灾害的作用。我国森林覆盖率本身就比较低，因此，毁坏森林开垦耕地的行为必须禁止。草原也是土地的一个重要部分，是畜牧业生产的基本生产资料，是整个自然生态环境的重要组成部分，因此，毁坏草原开垦耕地的行为同样也应禁止。
所谓围湖造田，是用堤坝等把湖滩地围起来种植或者开垦;所谓江河滩地，是指江河、湖泊水深时淹没、水浅时露出的地方。盲目围湖造田或者侵占江河滩地，降低了天然水域的调蓄和宣泄能力，人为地增加洪涝灾害，因此，必须予以禁止。
三、本条第二款是对破坏生态环境开垦、围垦的土地的处理。主要措施是根据土地利用总体规划，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖，这是保护生态环境的客观需要。
第四十条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定开发单位或者个人长期使用。
【释义】 本条是关于对未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩进行农业开发的规定。
所谓未确定使用权，是指国有土地没有确定给具体的单位或者个人使用;所谓荒山，是指树木郁闭度小于10%，表层为土质，生长杂草的宜林山地;所谓荒地，是指尚未开垦种植或曾开垦而长期废弃的土地;所谓荒滩，是指河滩、海滩等浅滩。开发国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，是增加农用地面积，促进后备资源开发的重要途径，但是应当经县级以上人民政府依法批准。对于各级政府的具体审批权限，将在《土地管理法实施条例》中予以明确。同时，为了鼓励单位和个人对国有荒山、荒地、荒滩进行农业开发，本条规定，对于开发出来的土地，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
第四十一条 国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。
【释义】 本条是关于土地整理的规定。
一、土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德等国家较早开始土地整理的实践，1953年，联邦德国在以前有关土地整理法律规定的基础上，制订并颁布了第一部《土地整理法》，之后，世界许多国家和地区借鉴引用先进的土地整理经验。德国、法国、俄国、加拿大等国，将调整土地利用结构和土地关系，实现土地利用规划目标的实现过程，称为土地整理;日本称为土地整治或整备;韩国称为土地调整;我国台湾地区称为土地重划。名称虽然不同，但土地整理的主要内容基本相同，其中德国和台湾地区的土地整理最具有代表性。德国土地整理在十九世纪及以前时期，主要内容是针对农地分散、零碎，实施集中的措施，以改善农业生产经营条件。二十世纪30年代，结合基础设施的公共事业建设开展土地整理。到70年代，德国土地整理的内容又增加了景观和环境保护，通过土地整理追求经济、社会、环境效益的统一和协调。1958年，我国台湾地区首先在台南县试验农地重划，历时8个月完成，实现了重划区域内水利改良、渠系和道路完善、地块集中的目的，土地面貌和环境大为改观，农产品生产增加30%左右，并且还大大降低了生产成本。此后，土地整理在全区推开，1962～1995年共整理农地累计40万公顷，并形成了农地和都市土地整理的体系。
二、在我国，土地整理的雏形很早以前就出现了。本世纪初，制订有“土地整理章程”。新中国成立后，进行了多次以基本农田建设为主要内容的土地整理。改革开放后，特别是近几年，一些地方根据经济社会发展的需要，借鉴国内外经验，结合当地实际情况，开展了土地整理活动。上海、天津、江苏、浙江、山东、湖北、河南、安徽等省出现了土地整理好的典型。从各地实践经验看，通过对田、水、路、林、村等实行综合整治，增加了耕地面积，提高了耕地质量，改善了农村生产、生活条件和环境，降低了农业生产成本，增加了农民收入，促进了农村社会、经济全面发展。实践证明，土地整理是一项见效快、质量高、投入少的系统工程，是增加有效耕地面积的主要途径。据有关方面初步预测，今后15年，只要领导重视，严格管理和指导，并增加投入，通过土地整理，全国至少可增加耕地1亿多亩。土地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径。中共中央、国务院“关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知”中对土地整理采取鼓励的态度，明确指出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验、按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境”。为此，这次修改《土地管理法》，增加了本条的规定。
三、本条第一款是关于土地整理内容的规定。土地整理的内容是随着一个国家经济、社会的发展而不断变化的。根据我国国情，现阶段我国土地整理的重点是按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量、增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。需要说明的是，土地整理的内容虽然包含了以往的土地平整、农田水利基本建设、低产田改造等.但又不等同于这些工作。土地整理的内涵更加丰富，层次更高，首先，土地整理不是简单地对某一地块采取单项的治理措施，而是按照经济社会发展的需求，按照土地利用总体规划，综合体现农、林、水、村镇建设、环境保护等要求，重新安排河山、建设美丽家园的一个综合性事业;其次，它不是单纯地增加可利用土地的面积，而是要提高土地的质量，提高土地的使用效率和产出率;第三，它不是简单地增加对土地的投入，而是要讲求投入产出，形成良性运行机制。土地整理是经济社会发展到一定阶段，对土地利用在广度、深度和空间配置方式上提出的新要求，是建立在社会主义市场经济基础上的，与经济体制和经济增长方式转变的客观要求紧密结合。土地整理的程序应当按照以下几个步骤进行：
1.选择土地整理区域。包括分析土地整理的潜力，准备土地整理的资金和技术条件，确定土地整理的目标和要求。经与初选区域有关单位、个人充分协调，取得理解和支持后，选定开展土地整理的区域，并予以公告。
2.进行土地整理规划和设计。根据选定区域的土地利用总体规划的原则要求，编制实施土地整理规划设计，并经广泛征求土地整理参与者的意见，修改完善规划和设计后，申请批准。
3.通过法律程序批准土地整理实施。根据法律或者政策性规定，通过一定的法律程序，审查土地整理规划设计，经批准的，向社会公告后才准许其实施。
4.组织土地整理实施，按照批准的土地整理规划和设计，在区域内动员人力、物力、财力，开展土地整理活动。土地整理实施通过调查和测量确定权属，进行工程建设，经过土地评估并重新配置后，最终以登记发证的法律手段，确定整理成果。
5.宣布土地整理结束。在完成土地整理任务，达到预定目标后，开展地籍更新、资料汇总和归档等工作，形成报告，经法律规定的程序审查验收。最后，宣布土地整理结束。
四、按照本条第一款的规定，土地整理主要由县、乡(镇)人民政府组织农村集体经济组织进行，而土地行政主管部门则担负着规划、指导、保证的职能。具体来说，应该做好以下六个方面的工作：一是依据土地利用总体规划，组织编制土地整理专项规划;二是负责土地整理前权属的确认和整理后权属的划分、变更，进行土地的属性数据和图形数据的管理;三是负责土地整理量的验收和配合有关部门做好质的验收;四是通过示范，起到指导和推动作用;五是制定和执行有关的土地管理方面的政策;六是保护土地整理的成果。
五、本条第二款规定了地方各级人民政府在土地整理中的主要任务，即采取各种措施，对中产田、低产田进行改造，对闲散地和废弃地进行整治。这也是土地整理的重要内容之一。所谓闲散地，是指已利用面积以外的零星土地，包括田头、地角村边、路旁河滩以及废弃的大坑、场院等。这些土地虽然比较零碎，但位于已开发利用的土地之间，地理位置比较优越，易于开发，用少量的投资即可获得比较高的经济效益。所谓废弃地，是指采矿等企业废弃不用的土地，对这部分土地的恢复利用也非常重要。这种土地整理与前一款规定的土地整理相比，内容比较单一。
第四十二条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
【释义】 本条是关于土地复垦的规定。
一、所谓土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。据对全国待开发复垦土地资源调查和有关典型调查的综合分析，我国现有工矿废弃地等待复垦的土地资源约6000万亩。按50%比例复垦为耕地，全国可增加耕地约3000万亩左右。土地复垦是确保我国耕地总量动态平衡的又一个重要措施。因此，这次修改《土地管理法》，增加了本条规定。
二、土地复垦按照“谁破坏、谁复垦”的原则，由造成土地破坏的单位和个人承担土地复垦义务。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划;有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容。复垦后的土地达到复垦标准，并经土地行政主管部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。土地复垦标准，由土地行政主管部门会同有关行业管理部门确定。土地复垦既可以由造成破坏的单位和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。
三、造成土地破坏的单位和个人没有条件复垦或者复垦的土地经土地行政主管部门验收后不合格的，应当缴纳土地复垦费。其中，基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费从基本建设投资中列支;生产过程中破坏的土地，土地复垦费从企业更新改造资金和生产发展基金中列支。土地复垦费专款用于土地复垦，任何单位和个人不得挪用。同时，复垦后的土地应当优先用于农业。这是由我国人均耕地少，耕地后备资源不足的实际情况决定的，有条件复垦为耕地的，应当首先复垦为耕地，以便能真正增加耕地的有效面积。
第二部分 释义 第五章 建设用地
第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
【释义】 本条规定了进行建设申请使用土地的原则。
一、本条包括三个方面的内容，一是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;二是兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体所有土地的，或乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地的可以使用农民集体所有的土地;三是本条所指国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
二、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。我国实行的是土地的社会主义公有制，即国家所有和农民集体所有两种所有制，按照规定，城市市区的土地属于国家所有，随着城市建设的扩张，可以将原集体所有的土地由县、市人民政府报省级以上人民政府批准后征为国家所有;农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。今后要求单位和个人建设申请使用国有土地，实际是要求申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地，如原是农民集体土地，可先由县、市人民政府报经省级以上人民政府批准后，统一征为国家所有。主要基于以下几点：
1.我国人多地少、土地资源相对不足的国情要求我们的建设用地应当走集约利用的道路。改变过去分散、粗放的土地利用方式，实行集中、集约利用的方式供应土地，由地方人民政府统一规划、统一征用、统一开发、统一供地，以提高土地利用率，保持国民经济和社会的可持续发展。
2.有利于改善生产和生活环境，提高人民生活的质量。目前乡镇企业及其他污染企业的分散建设给生态环境造成了严重破坏，实行统一建设，可以有利于污水和废弃物的统一治理，防止环境污染。
3.有利于发挥企业的集聚效益。对工业企业等实行集中布局，可以统一供电、供水和实行统一配套建设，降低工业企业的成本，提高经济效益和社会效益。
三、兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地，可以使用农民集体所有的土地。这规定了今后经过批准可以使用农民集体所有土地的三类建设。
1.乡镇企业建设使用本集体经济组织农民集体所有的土地。包括乡(镇)办企业使用本乡镇集体所有的土地，村办企业使用本村集体所有的土地。村民组办企业使用本村民组集体所有的土地。这就规定，今后，乡镇办企业不能使用村或村民组所有的土地，村办企业也不能使用村民组所有的土地。但是，村或村民组可以用本集体所有的土地与其他单位和个人联办企业。除此之外，兴办乡镇企业也应当申请使用国有建设用地。
2.农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地。即村民建住宅使用本乡或本村、村民组所有的土地，村民不能申请其他乡或村、村民组所有的土地。城市居民也不得到农村申请使用农民集体所有土地建设住宅。这既保证了农村宅基地属于村农民集体经济组织所有，又防止利用申请宅基地搞别墅，搞房地产。除上述规定外，建住宅也应当申请使用国有土地，或购买城市统一建设的住宅。
3.乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地。乡(镇)村公共设施包括：乡村级道路、乡村级行政办公、农技推广、供水排水、电力、电讯、公安、邮电等行政办公、文化科学、生产服务和共用事业设施，公益事业包括学校、幼儿园、托儿所、医院(所)、敬老院等教育、医疗卫生设施。这些设施无论是使用本集体所有，还是其他集体所有的土地，经过批准都是允许的.即乡镇公共设施和公益事业的建设可以使用村或村民组集体所有的土地，村公共设施和公益事业建设可以使用村民组或其他村农民集体所有的土地。
四、本法所称国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。国家所有的土地是指土地的所有权已经属于国家的土地，包括：城市市区的土地，国营农场的土地，城市市区外能源、交通、水利、矿山、军事设施及其他建设项目使用的国有土地，国有荒山、荒滩、荒地等，国有林地，国有草地及其他未依法确定给农民集体所有的土地。农民集体所有的土地是指农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的之外的土地，包括乡、村和村民组所有的土地、农民的宅基地、自留地、自留山，农民承包的除规定为国家所有的耕地、林地、草地等。国家依法征用了农民集体所有的土地，土地的所有权归国家，也就成为国家所有的土地。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
【释义】 本条是农用地转为建设用地的规定。
一、本条包括四个方面的内容，一是农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续;二是建设项目涉及农用地转为建设用地的国务院的批准权限;三是城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转用的批准权限;四、其他建设项目涉及农用地转用的批准权限。
二、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用是指现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。农用地转用是新《土地管理法》中增设的内容，也是市场经济国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各国和各地区，名称不尽相同，但含义基本相似。有的称为“土地规划许可”，有的称为“建筑用地许可”，还有叫“非都市土地使用管制”。决定农用地能否转为建设用地的依据：
1.土地利用总体规划。土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用的条件，向社会公告。农用地能否转为建设用地，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。但是，本法又规定，国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，根据国务院批准的文件修改规划，省级人民政府批准能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。
2.土地利用年度计划。土地利用年度计划是国家根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划中，包括了农用地转为建设用地的计划，是政府审批农用地转用的依据，即政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用。
3.建设用地供应政策。国家通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时，还可以优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。建设用地政策将由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地，对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地。在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需的建设项目用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控的辅助作用。
三、建设项目涉及农用地转为建设用地的，国务院的批准权限。修改《土地管理法》对建设用地的供地方式作了根本性的改变，即由以前的分散按项目供地改为实行统一开发、集中供地的方式。因此，今后除一些特别的建设项目，必须在城市建设用地规模之外选址、并单独办理农用地转用外，都应当由县、市人民政府按照城市规划的要求，统一办理农用地转用审批。农用地转用实行由国务院和省级人民政府两级审批。按此原则，下列建设项目涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准：
1.国务院批准的建设项目，包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告，并且在城市建设用地规模范围之外需要单独选址并申请办理农用地转用的项目。由国务院和国务院主管部门批准建设的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目的用地。虽然经国务院批准但在城市建设用地规模范围之内建设的将按城市建设统一办理农用地转用。
2.按照基本建设的规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的道路、管线工程和大型能源、机场、水利、矿山等大型基础设施建设，需要在城市建设用地规模范围之外单独选址，办理农用地转用的。
3.建设项目同时需占用城市建设用地规模内和城市建设用地规模外的土地，涉及农用地转为建设用地的，按照建设目的要求申请办理农用地转用审批，并按照建设项目的批准权限应由国务院批准的。
四、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转为建设用地的，按照规定，其批准权限为：
1.直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上的城市，以及国务院指定的其他城市的城市建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
2.除上述城市之外的其他城市建设用地统一开发的，县和县级市所在城镇建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准。
3.乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的农民宅基地、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设占地涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府，或省级人民政府授权设区的市、自治州批准。其农用地转用的批准权限与乡(镇)土地利用总体规划的批准权限相一致。
农用地转为建设用地的，应当按土地利用年度计划分批次批准，即每个城市每年需要农用地转为建设用地的不必按照建设项目逐个申请办理，而可以集中分次分批由县、市人民政府向省级以上人民政府申请办理。也就是通常所说的采用“批发”的办法。在已批准的农用地转用范围内，对建设项目的具体供地，即“零售”，可以由市、县人民政府批准，不再需要报省级以上人民政府批准。这样使市、县人民政府在取得农用地转用后可以更加注意合理用地，节约用地，统筹安排各业的发展，调动地方政府利用存量土地的积极性。市、县人民政府应对办理农用地转用的土地合理规划，并公布土地的合理用途，明确土地的供应方式，利用市场经济的机制，发挥土地资产的作用。
五、其他建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。其主要有：
1.省级以下人民政府批准可行性研究报告或批准建设的项目，包括地区、设区的市、自治州人民政府，县和县级市人民政府批准建设的项目。
2.省级人民政府批准建设的除道路、管线工程和大型基础设施建设项目以外，又确需在城市建设用地规模之外建设并单独选址的项目涉及农用地转为建设用地的。
3.乡镇公共设施等使用村庄、集镇建设用地规模范围之外土地涉及农用地转为建设用地的。
第四十五条 征用下列土地的，由国务院批准：
(一)基本农田;
(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;
(三)其他土地超过七十公顷的。
征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
【释义】 本条是关于征用土地的批准权限和征用土地与农用地转用审批之间的关系的规定。
一、关于征用土地的概念，《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”原《土地管理法》和1982年《国家建设征用土地条例》规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地。”同时规定了征用土地要经过审批，要给原农民集体予以补偿，对造成的剩余劳动力予以安置。本次修改《土地管理法》时未对征地的目的作具体规定，主要是因为情况比较复杂.难以准确界定。
我们认为，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有土地转变为国有土地的强制手段。要实行征用土地，必须具备以下几个条件。首先，征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权;第二，必须依法取得批准;第三，必须依法对被征地单位进行补偿;第四，被征地单位必须服从，不得阻挠征地;第五，征地行为必须向社会公开，接受社会的监督。特别是征地方案的公告和公开，这是《土地管理法》修改中针对目前各地征用土地的透明度差，侵害农民利益等行为而新设的内容。
征用土地是世界各国政府取得土地的常用办法，但在土地私有制国家里，征用土地的含义与我国有所不同，即表现为一种强制购买权，只有在正常收买无法取得土地时再动用征用权。其特点：一是只有为了公共目的，可以征用，非公共目的，不得动用征用权;二是必须经过一定的程序，有的还需议会批准;三是必须是政府投资或政府投资为主的项目，也有一些教会、学校等建设可以征用土地;四是按市价予以补偿。
我国实行的是土地的社会主义公有制，即国家所有和农民集体所有，并规定土地不能买卖，征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。按目前的规定征用土地情况可分为两类，一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地，另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的，国家将要为其办理征用土地手续。
二、征用土地的批准权限。根据土地应由国家管理，在实行土地用途管制条件下上收征地审批权，实行征用土地由国务院和省两级政府审批的原则，对征用土地的审批权进行了合理划分。根据本条规定：
1.国务院对征用土地的批准权为：
(1)基本农田，即依照土地利用总体规划和《基本农田保护条例》划入基本农田保护区，禁止占用的耕地。取消了《基本农田保护条例》规定的省级人民政府征用500亩基本农田的审批权。将所有占用基本农田都由国务院批准，主要是为了切实加强对基本农田的保护，禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。对于一些国家重点建设项目，确实无法避开而必须占用基本农田的，必须经过严格的审批，并按规定重新补划基本农田。这是严格管理基本农田的主要措施。
(2)基本农田以外的耕地超过35公顷的。比原规定占用耕地1000亩(66.7公顷)的批准权缩小了近一半。这里不包括同时征用基本农田的行为。
(3)其他土地超过70公顷的。包括了耕地之外的所有土地，同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的，即只要征用土地的总面积超过70公顷，都必须报国务院批准。
2.省级人民政府对征用土地的批准权限为：
基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。
与原《土地管理法》相比：
1.取消了设区的市(自治州)、县(市)对征用土地的审批权，即原县政府有耕地3亩以下，其他土地10亩以下的审批权，市(地、州)政府的审批权由省、自治区、直辖市规定。
2.上收了征地审批权。原省级人民政府有批准基本农田500亩、耕地1000亩和其他土地2000亩的审批权，现取消了省级政府批准征用基本农田的权力，其他耕地和其他土地的审批权减少了一半。
三、征用农用地的、应当先行办理农用地转用审批。新法确立了土地用途管制制度，对任何建设使用农用地的都必须办理农用地转用审批。符合土地利用总体规划、土地利用年度计划的可以批准农用地转用，对不符合土地利用规划、计划的，不得批准农用地转用。征用农用地也不例外，也应当符合土地用途管制制度的要求。如果是征用农民集体所有的建设用地或未利用土地，则可以直接办理征用土地手续。
经国务院批准农用土地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。这包括按《土地管理法》第四十四条规定农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目用地，直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市，国务院指定的其他城市统一开发的建设用地，这些用地不管征地批准权是国务院，还是省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地，不需另行报批。这样可以简化手续，提高办事效率，减轻基层政府和建设单位的负担。因此，在办理农用地转用批准时应当同时报送征用土地所需报送的有关材料，符合征用土地的要求，使手续简化。
农用地转用批准权和征用土地的批准权都属于省级人民政府的，省级人民政府应当按照农用地转用审批和征用土地审批的要求，同时办理农用地转用和征用土地审批手续，一般不要分两次办理以减少手续。
农用地转用批准权在省级人民政府，征地审批权在国务院的，应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用批准的有关文件，随同征地申报材料同时报国务院，由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征用土地。农用地转用和征用土地将在国务院批准征用土地后组织实施。
第四十六条 国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以土地方人民政府予以公告并组织实施。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
【释义】 本条是关于征用土地方案实施的规定。
一、国家征用土地，依照法定程序批准。征用土地是一种国家行为，只有国家为了公共目的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，由县级以上人民政府代表国家行使征用土地的权力。国家是征用土地的唯一主体，其他任何单位和个人都无权征用土地根据《土地管理法》的规定，土地不得买卖，单位和个人也不能收买土地。
根据本法的规定，征用土地应当由县、市人民政府拟订征用土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。报批时，必须有建设单位的用地申请，或城市建设用地开发方案、有关部门的批准文件、土地利用总体规划、土地利用年度计划指标等，征用耕地的，还应当有耕地补充方案。具备了申请征用土地的条件，并按照规定的程序呈报，有批准权的人民政府方可批准征用土地。征用土地批准后，批准征地的人民政府的同级土地行政主管部门应当及时通知申请征地的县、市人民政府，以便及时组织实施。
二、县级以土地方人民政府应当将征用土地方案予以公告，并组织实施。县级以土地方人民政府征用土地的实施机关，包括县(市)人民政府，设区的市、自治州和省级人民政府，但一般不是由人民政府直接实施，而是由地方人民政府的土地行政主管部门直接组织实施，办理实施征地方案的具体工作，确定征用土地补偿的具体方案。
批准征用土地的方案应当在被征用土地的当地予以公告。这是本法对征用土地程序的改革，增加了征地的透明度，加强民主监督。主要解决征地工作中存在的农民集体的土地被征用了，但农民并不知道为什么要征用，征用土地的具体范围和征用后的用途是否经依法批准等问题。通过公告的办法，可以使农民了解征用土地的范围，征用的目的，征用土地的批准机关及征地补偿的标准等，取得农民对国家征用土地的支持和谅解，并反映农民的合理意见，保护他们应得到的利益。
征用土地公告的内容包括：征用土地的批准机关、征用土地的目的及用途、征用土地的范围和面积、征用土地的补偿办法、原土地所有权人及使用权人等。公告的办法可以根据各地的不同情况决定，可以采用张贴公告的办法，也可采用广播、报纸、电视等工具予以公告。总之要通过公告的办法使被征用土地单位和农民知道自己的土地已被征用，征用后的用途及自己将得到哪些方面的补偿或安置等，取得农民对征用土地的支持，防止征用土地中发生的侵害农民利益的行为，使农民的合法权益受到保护。
三、被征用土地的所有权人、使用权人应当到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。被征用土地的所有权人包括该土地所涉及到的农村集体经济组织都应当到土地行政主管部门登记。土地的使用权，包括现土地的使用权人、如农民宅基地的土地使用者，乡镇企业或其他建设用地的使用权人，也包括以其他方式取得土地使用权的，对耕地、林地、草原等取得承包经营权的，都应当办理土地补偿登记。当地土地行政主管部门应当根据土地所有权人、使用权人提供的证书对土地所有权和使用权进行核实。防止造成重复或遗漏，对土地权属有纠纷的，应先对土地权属纠纷进行处理，后确定补偿登记。
征地补偿登记是有限期的。本法未对征地补偿登记的期限作出明确的规定，主要由当地人民政府根据征地补偿登记工作的实际需要确定。如征地范围大，涉及的土地所有权人、使用权人较多，则可长一些，如果征地范围小，涉及的土地所有权人、使用权人较少则可规定得短一些。总之，要使所有的土地所有权人和使用权人都能在规定的期限内办理完土地补偿登记。
征地补偿登记应当持土地权属证书。包括集体土地所有权证、集体土地使用权证，以有偿使用方式取得土地使用权或承包经营权的，还应当持土地有偿使用合同或承包经营合同的附本办理征地补偿登记。总之，要有能证明土地所有权、使用权或承包经营权的法律文件。
征地补偿登记除对土地所有权、使用权登记外，还应当对被征用土地上的地上物进行清点，并依法进行登记。包括因征地而受到破坏的其他土地上的设施也应当进行登记，以便能确定恢复或补偿的办法。
四、总之，征用土地的公告和征地补偿登记是本法修改中确立的新的制度，主要是提高征地的透明度，实行办事制度公开，防止侵害农民的利益，以使征地公平、公正。
第四十七条 征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
【释义】 本条是关于征用土地补偿的规定。
一、关于确定征用土地补偿的原则，在修改《土地管理法》过程中，都普遍反映，原《土地管理法》在征地补偿的规定上存在两个明显的缺陷;一是征地补偿的标准过低，二是实际工作中难以操作。因此，曾经建议征地补偿的标准由国务院规定，或由各省、自治区、直辖市根据各地的实际情况规定、经过反复研究认为：一是征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家卖地;国家征用土地再出让时，决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。根据以上两条，对征地补偿标准进行了调整，而对补偿的原则和方法未作修改。
二、征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿标准和补偿办法不因征用土地之后的用途的改变而改变。而是按照土地的原用途确定补偿标准和补偿数额。原来是耕地的按耕地的标准补偿，原来是林地的按林地补偿，原来是未利用的荒山、荒地没有收益的，原则上不予补偿。对地上物补偿和拆迁也是一样，征用土地之前的地上物予以补偿，征用之后新增的地上物原则上不予补偿。对人员安置也是如此，对征用土地之前土地的使用者或承包经营者的人员予以安置，而对征用之后新增的人口或劳动力将不予以考虑。这是征用土地补偿的基本原则。
三、征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。
1.土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投人和收益造成损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。征用耕地的土地补偿费标准为被征用耕地前三年平均年产值的四至六倍，比原《土地管理法》规定的三至六倍有所提高，至于前三年平均年产值的计算方法与原《土地管理法》基本相同。
2.安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。就目前来讲;主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者，因征地使之终止了土地承包经营合同或土地使用权，应当由国家予以安置或发给安置补助费。其安置补助费的标准为该耕地前三年平均年产值的四至六倍，即按人均耕地产值的四至六倍。与原《土地管理法》相比，计算上有所区别，原规定为每个农业人口的安置补助费为年平均亩产值的二至三倍，新法为人均耕地的四至六倍，与人均耕地的多少有直接关系。安置补助费主要用于征用土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。如果是农民自谋职业或自行安置的，安置补助费就应当归农民个人所有。每公顷征用耕地的安置补助费最高标准由原来的前三年平均年产值的十倍调整到十五倍。
3.地上物的补偿费，包括地土地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地土地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征用土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。各省、自治区、直辖市在制定土地管理法实施办法时将予以明确规定。
4.青苗补偿费，是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准，一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿。具体的标准由各省、自治区、直辖市规定。
四、征用其他土地的土地补偿费和安置补助费，包括征用耕地之外其他土地，如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。其具体的标准由各省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。一般也应当按照被征用土地的平均年产值乘倍数的办法计算，有一些很难计算平均年产值的，则可以参照相似的土地确定具体的补偿标准。各省、自治区、直辖市将在制定土地管理法实施办法时作出具体的规定，或专门作出规定。
五、征用城市郊区的菜地，除按本法的规定缴纳土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费外，还应当缴纳新菜地开发建设基金。这主要是为稳定城市郊区菜地面积，保证城市蔬菜供应，加强新菜地建设所采取的一项措施。关于征用菜地缴纳新菜地开发基金的办法，国务院有关部门已作出规定，按城市规模的大小，确定不同的收取标准。每征用1亩城市郊区菜地，城市人口100万以上，缴纳7000—10000元，城市人口 50—100万的市缴纳5000—7000元，50万人口以下的市缴纳3000—5000元。新菜田建设基金由城市人民政府收取，用于本市城市郊区菜地的开发建设。
六、征用耕地的土地补偿费和安置补助费之最高标准。按照本法的征地补偿原则为保证被征用土地单位的农民不因土地征用而降低生活水平。因此，本条第六款又规定，依据本条第二款的规定支付的土地补偿费和安置补助费不能保证被征地单位农民的原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以提高补偿标准。两项之和最高可以达到被征用土地前三年平均年产值的30倍。据测算，一般情况下如达到30倍，即相当于30年的产值，保证农民的生活水平是完全可能的。再者，目前农村耕地的承包经营权为30年。如果不考虑物价上涨和增产因素。30年的产值也就相当于土地承包期30年的全部产值。
七、新《土地管理法》还对征地补偿作出了特别规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准。”这就意味着根据社会经济发展水平的变化，国务院有权提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准，不再需要经过人大常委会的立法。
八、根据调整征地补偿费标准的原则，这里需要说明的是：第一，征地仍是国家行为，而不是土地的买卖。因此，各省、自治区。直辖市可以根据新《土地管理法》确定的标准范围内制定更为具体的标准。在具体实施征地行为时，也应由政府按照《土地管理法》的规定确定具体的补偿办法，而不是由国家(政府)和农民协商或按“市价”补偿。支付的费用仍然是补偿或补助性质的，而不是完全的地价，不能根据土地使用权出让价格确定征地补偿标准。第二，征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施，要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到，应当采取相应的措施，包括提高补偿标准，最高能提高到30倍。这样即使存入银行，按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。第三，征地补偿的办法没有政变，应当按原办法管理和使用好征地费。即土地补偿费是给予土地所有者和使用者因投入而造成损失的补偿，应属于土地所有者和使用者所有。安置补助费是用于被征地单位群众的生活安置的，应当用于被征用土地的使用者或承包经营者的生产、生活安置。地上物、青苗等补偿费属于地上物、青苗的所有者所有。
第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
【释义】 本条是关于征地补偿安置公告的规定。
一、征地补偿的方案包括：征用土地的面积、范围、地类、土地的所有权人和使用权人(或承包经营权人)，征地补偿标准的具体计算办法，补偿的总费用和每个土地所有权人和使用权人的补偿费的数额;地上附着物的种类、数量、补偿的具体标准和地上物所有权人补偿费的数额，青苗补偿的标准和每个土地使用权人(或承包经营权人)应得的补偿费数额，及其各项费用的支付办法等。征地后农业人口的安置方案，包括征地安置农业人口的计算办法和安置者的姓名、安置的方式和安置方案的实施步骤和组织实施的单位等。具体方案由当地县、市人民政府土地行政主管部门经过调查、核实后与有关单位协商制订。
二、地方人民政府应当将征地补偿和安置方案在当地予以公告。公告的方式应当使被征地单位的农民和农村集体经济组织都能了解征地补偿和安置方案的具体内容。公告的内容要具体、详细，使征用土地涉及到的土地所有权人和使用权人都能明白征用土地对自己造成的影响和得到的相应补偿的数量。对政府确定的方案有异议的可以提出意见和要求。
三、有关人民政府应当听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。因征地的补偿和安置直接涉及到被征用土地的农村集体经济组织和农民的利益，应当听取他们的意见，对农村集体经济组织和农民提出的合理意见和建议应当采纳，以完善征用土地的补偿和安置方案。
四、对征地方案予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，向农村集体经济组织和农民宣传国家征地的有关规定，有利于更好地完善征地方案，切实保护农民的利益，及时解决因征地给农民带来的困难，也是我国土地管理工作中实行民主决策的重要部分，有利于提高征地及补偿安置工作的透明度，防止少数干部和政府工作人员营私舞弊。
第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
【释义】 本条是关于征地补偿费使用的规定。
一、征用土地的土地补偿属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织或村民委员会负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征地后的农民。县、乡政府直接管理和使用土地补偿费是不合法的。但是，乡级人民政府可以对征地补偿费的管理和使用情况进行监督，帮助他们建立征地补偿费管理和使用制度，防止农村集体经济组织和村民委员会中的个别领导乱占滥用征地补偿费。
二、征用土地的补偿费的使用情况必须向本集体经济组织的成员公布，定期公布征用土地补偿的数额、使用情况及收入和支出情况，本集体经济组织的成员有权监督和了解征地费的使用及收支状况。对不合理的使用征地补偿费有权提出改正意见。以防止少数人贪污、挪用和乱用征地补偿费。这是在农村实行征地费管理和使用民主决策的有效办法。
三、禁止侵占、挪用被征地单位的征地补偿费和其他费用。按本法规定征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，其他费用是指征地中除上述四项费用之外的费用，这根据具体的征地中涉及项目的不同而不同，如造成企业停产的损失补偿费;耕地的水利设施恢复费等，都由农村集体经济组织或农民个人所有。除此之外的任何单位和个人侵占、挪用征地补偿费和其他费用都是违法行为，都是不能允许的。
四、本条的规定是根据目前许多地方征地费管理和使用混乱。使用中缺乏民主监督、上级政府及有关部门和部分乡村干部侵占挪用征地补偿费的现象作出的规定。主要是为了使征地补偿费和其他费用能真正用于被征地单位发展生产，安置被征地单位群众的生活，防止侵害农民利益。
第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。
【释义】 本条是关于被征地农民安置的规定。
一、地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业，解决因征用土地造成的剩余劳动力和农业人口。支持的方式可以是多种多样的，由各地人民政府根据当地的实际情况决定。可以由政府直接组织，也可以由政府提供资金上的帮助，也可以是采取税收上的优惠，总之要使农民能通过从事开发经营和兴办企业等方式尽快得到安置。
二、关于安置被征地单位农民的方式，目前主要是通过开发经营和兴办乡镇企业，对一些特殊的人员还可以采用自谋职业或建立社会保险等办法，而对一般的农业人口，应当采取兴办企业，从事农、林、牧、渔业开发，通过发展生产，使被征地单位的农民达到或超过征用前的生活水平。
三、原《土地管理法》对征地后劳动力安置作了详细的规定，但是随着社会主义市场经济的逐步建立，一些措施已经失去作用或很难采用。如征地后无地农民可以转为非农业户口，随着市场的开放，转户口已不能解决农民的生活问题;再如招工安置，随着城市企业用工制度的改革，政府无权要求企业招工，而是由企业自己决定，因此，这一条也很难实现。再如，调整承包耕地，本法规定耕地承包期30年不变，如果承包经营者不同意调整也不能实现。因此必须研究新形势条件下，解决征地后农业人口的安置办法。
四、新法对建设占用耕地的要实行“占一补一”的政策，因此今后征用耕地，要开垦与征用耕地相同数量和质量的耕地，新开垦的耕地可以用于被征地单位农业人口的安置，以减少农村劳动力安置的压力，促进农村社会的稳定。
第五十一条 大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
【释义】 本条是大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿和移民安置的规定。
一、大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定，是因为大中型水利、水电工程建设征地、移民与其他建设工程相比，有一些特殊性：一是大中型水利水电工程建设征地的范围大，一般占用耕地都要几千或几万亩，有一些水电工程淹没达十几万亩，是其他工程所少有的。二是征地相对集中，不象铁路、公路那样涉及的乡镇很多，因此，需要迁移的人口也相对比较集中，一般达几千-几万人，甚至达到十几万人。三是库区的位置较为偏僻，对安置的人口采用农转非和招工安置等途径不具备条件，只能采用农业综合开发，发展农、林、牧、副、渔或建乡镇企业的办法安置移民。四是库区的经济条件和自然条件较差，人民生活水平低，如果安置不好将会对农民的生活带来长期困难。五是对水利、水电工程的投资不足，对移民安置只能采用低标准，待水电、水利工程建成取得效益时，再给予扶持和补助。
二、国家对大中型水利、水电征地补偿及移民安置采取的主要办法有：一是由地方政府统一组织、制定移民安置规划并组织实施，根据工作的需要，一些地方政府还设立了专门的水利水电移民安置机构，负责水利水电工程的移民安置工作。二是采用开发性移民，就地后靠和外迁结合的办法，主要通过开发荒地、滩涂和调剂土地，解决移民的生活和生产。三是采取前期补偿和后期扶持相结合的办法。按照规定，大中型水利、水电工程的征地补偿标准较低，但是水利、水电工程取得效益后，将提出一部分收益建立库区发展基金，扶持征地移民的生产和生活。同时，地方政府也对征地移民采取许多优惠政策，如减免税，给予各方面补贴等。
三、根据原《土地管理法》的规定，国务院于1991年1月25日发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，就大中型水利水电工程建设征地补偿和移民方面作出了专门的规定。根据新法规定的原则，国务院将对原条例进行修改。主要是根据新法重新确定的征地补偿标准对条例确定的补偿标准作相应的调整。
第五十二条 建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
【释义】 本条是关于土地行政主管部门参加可行性研究论证的规定。
一、土地行政主管部门应当参与建设项目可行性研究论证。建设项目的可行性研究是基本建设前期工作的一个很重要的阶段，是项目决策的关键，要对建设项目在技术、经济、工程、外部协作和配套条件诸方面的合理性和可行性进行全面的调查研究和分析论证，提出建设项目的决策意见。建设项目可行性研究经过批准，建设项目就正式确定。对是否符合土地利用总体规划，是否可以供地等都无法改变。因此，土地行政主管部门应当参加建设项目的可行性研究论证，对建设用地方面的问题提出意见和建议，对不符合土地利用规划和计划的，提出调整可行性研究中的建设用地方案或修改土地利用规划的意见，以利于有关部门依据土地管理的有关法律法规正确决策。这样可以改变过去计划部门定项目，土地部门按需供地的被动局面和土地利用规划、计划难以落实的局面。
二、土地行政主管部门审查建设项目建设用地可行性研究的依据是土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准。
土地利用总体规划是土地利用方面的最高规划，无论是城市、村庄、集镇建设，还是其他建设项目的建设用地都必须服从土地利用总体规划。对目前已有的建筑物、构筑物使用的土地不符合土地利用总体规划的，要逐步按土地利用总体规划的要求改变。对新增建设用地要严格按土地利用总体规划办理农用地转用和征用土地的审批。对不符合土地利用总体规划而又确需建设的，要先按土地利用总体规划的修改程序和批准权限对土地利用总体规划进行修改后方可批准农用地转用。因此，建设项目可行性研究中确定的用地必须严格符合土地利用总体规划，不然即使可行性研究报告获得批准，但建设项目却无法取得土地使用权，也无法建设。
土地利用年度计划是控制建设用地总量的主要手段。土地利用年度计划包括：农用地转为建设用地、生态退耕和耕地补充等指标，决定着政府土地行政主管部门能否对该建设项目提供建设用地。因此，土地行政主管部门应当根据土地利用年度计划对项目的建设用地供应的可能性提出明确的意见，防止建设项目可行性研究获得批准而没有建设用地致使无法如期开工，造成浪费和损失。
建设用地标准是决定供地数量的依据。根据原《土地管理法》的有关规定，原国家土地管理局会同建设部已组织编制了近20个部门的建设用地标准，将作为今后审查建设用地的主要依据。并且要鼓励节约用地，利用现有建设用地，对超过建设用地标准的要严格限制，除工程有特别要求外，一般不得超标准供地。
三、土地行政主管部门对建设项目用地审查后，要形成书面意见，送有关部门。土地行政主管部门对建设项目用地的意见应当作为有关部门和人民政府批准可行性研究报告的依据之一，也将作为申请建设用地和地方人民政府申报农用地转用和征用土地的材料之一。没有土地行政主管部门对建设项目可行性研究的审查意见，有关的人民政府和土地行政主管部门在受理建设项目用地申请时可以要求补充。
第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
【释义】 本条是关于建设项目使用国有建设用地的申请和报批的规定。
一、建设项目需要使用国有建设用地的，必须向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，报本级人民政府批准。按照本法的规定，建设项目需要使用国有土地的可以分为两类，一类是申请使用现有的国有建设用地，按规定，这一类只需要向当地县、市人民政府土地行政主管部门申请，经土地行政主管部门审查后报县、市人民政府批准后即可。还有一类是申请使用国有农用地或集体所有的建设用地和农用地的，按照规定，要先办理农用地转用和征用土地审批后，由县、市人民政府办理建设用地手续。按照规定，涉及农用地转用和征用土地的要经省级以上人民政府批准，由县、市人民政府根据省级以上人民政府的批准文件办理建设用地手续。但无论是何种情况，建设单位都是向县、市(包括设区的市和直辖市)人民政府土地行政主管部门提出用地申请，办理农用地转用和征用土地的审批是下级政府对上级政府的事，建设单位只需按规定提供有关资料即可。用地被批准后，也由县、市人民政府土地行政主管部门通知建设单位，并负责办理建设用地的有关手续。包括签订土地使用合同和收取有关费用。
二、经批准的建设项目可以申请用地。按国家基本建设程序，按规定批准了建设项目的可行性研究报告，可以申请建设用地，如一些小型项目，按规定可以不要进行可行性研究的，也应当有相应的批准建设的文件。没有取得建设项目批准的，不得申请建设用地。但是，按规定采用市场方式进行招标、拍卖方式提供土地使用权，按有关规定办理，则不需提出建设用地申请，因此，也不属于本条规定的范围。
三、建设单位申请用地时应当持法律、法规规定的文件。这是人民政府及土地行政主管部门审查和批准建设用地的依据。原国家土地管理局根据原《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，对申请建设用地所需的文件及资料作出了明确的规定。国务院在修订《土地管理法实施条例》及制定有关规定时，将根据本法的规定对申请建设用地所需的文件及材料作出规定。
四、土地行政主管部门应对建设项目用地进行审查后，报人民政府批准。按本法的规定，人民政府的土地行政主管部门是土地的主管部门，负责对土地的管理和监督工作，负责对土地的规划、利用和保护工作。因此，对依法批准建设用地的，应当先由土地行政主管部门根据土地利用总体规划、土地利用计划和建设用地标准及建设单位提供的有关文件进行审查，报人民政府批准。人民政府在批准建设用地时要依据土地行政主管部门提供的审查意见。对审批用地中出现的问题，土地行政主管部门也有责任予以解决，不得推诿。
第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
(一)国家机关用地和军事用地;
(二)城市基础设施用地和公益事业用地;
(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;
(四)法律、行政法规规定的其他用地。
【释义】 本条是关于建设使用国有土地的取得方式的规定。
一、本法所称国有建设用地包括：
1.现有的属于国家所有的建设用地，包括城市市区内土地、城市规划区外现有铁路、公路、机场、水利设施、军事设施、工矿企业使用的国有土地;国营农场内的建设用地等。
2.依法征用的原属于农民集体所有的建设用地和办理了农用地转用和征用的农民集体所有的农用地;
3.依法办理农用地转用的国有农用地。
国家对国有建设用地管理实行的是所有权和使用权分离的办法，即国有土地的所有权永久属于国家，不可流动，而土地使用权可以依法流动，即可以出让(或划拨)、转让、抵押等。
二、关于国有土地使用权的提供方式，在计划经济下，是采用单一的划拨用地方式。《宪法》和原《土地管理法》进行修改后，国务院于1990年颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，对国有土地使用权实行有偿出让。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年全国人大常委会通过的《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。修改《土地管理法》时又对国有土地使用制度改革的经验进行了总结，针对国有土地使用权管理中出现的新情况新问题进行了研究，借鉴了国外市场经济条件下管理土地的经验。确定国有土地的供应方式以有偿使用方式为主，有偿使用和划拨方式并存的基本思路。
三、国有土地有偿使用方式。国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。土地有偿使用方式是今后供地的主要方式，今后除一些经批准可以采用划拨方式供地外，都应当采用有偿使用的方式。目前，国有土地有偿使用的方式主要有三种：
1.国有土地使用权出让。是指国家将一定年限内的土地使用权出让给土地使用者，由土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。按目前的规定：
土地使用权出让的年限，由国家和土地使用权受让方通过国有土地使用权出让合同来约定，但国家对出让的最高年限有具体规定，即：居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或其他用地50年。合同约定的年限不得超过国务院规定的最高年限，超过最高年限的无效。
在土地使用期限内，土地使用者可以按国家规定和合同约定的用途使用土地，也可以依法转让、出租和抵押。土地使用期届满，如果仍需继续使用可以依法重新申请，批准后重新签定土地使用合同。否则土地无偿收回。在土地使用期限内国家一般不得收回，如因公共目的确需收回，应当按使用的年限及土地使用者开发投资情况予以补偿。
土地使用者在土地使用期内需要改变土地用途的应当经原批准机关批准，并与土地行政主管部门重新签定土地使用权出让合同或土地使用权出让的补充合同。否则，将不得改变合同约定的用途。
目前，国有土地出让的方式一般有招标、拍卖和协议出让三种形式。(1)招标出让土地使用权，是指在规定的期限内，由符合规定的单位或个人(受让方)，以书面投标形式，竞投某块土地的使用权，土地使用权出让方评标决标、择优而取。招标的文件包括：招标通知书、投标指引(或招标须知)、投标书、中标证明通知书、土地使用权出让合同(含土地使用条件)等。这里要说的是招标出让中能否中标不完全决定于地价，还应考虑对土地的综合利用规划方案等因素。(2)拍卖出让土地使用权，是指在指定的时间、地点，利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖指定地块的土地使用权(也可以委托拍卖行拍卖)，由拍卖主持人首先叫出底价，诸多的竞买者轮番报价，最后出最高价者取得土地使用权。拍卖方式充分引进了竞争机制，政府也可以获得最高地价。但不是所有土地都可以采用拍卖方式的，只有一些竞争性很强的行业用地可以采用。拍卖前，要对土地先作好规划，确定土地的位置、面积、用途、使用年限、付款方式和使用条件等。(3)协议出让是指出让方与受让方(土地使用者)通过协商方式有偿出让土地使用权。具体说，应先由用地者向政府提出用地申请，经批准后由出让方和受让方协商地价、出让年限、付款方式、付款期限以及土地使用条件，经双方协商达到一致后，签订土地使用权出让合同。协议出让基本没有引入竞争机制，缺乏公开性和公平竞争。但对一些缺乏竞争的行业和大型设施用地还是必要的，仍然是土地使用权出让的方式之一。
2，国有土地使用权租赁。即国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。目前这种方式正在试点之中，并取得了较好的效果，弥补了国有土地使用权出让中一些单位一次支付出让金有困难，或不需要长时期的使用土地者，满足了中小投资者的需要，更具有灵活性。同时对现有划拨土地使用权逐步纳入有偿使用轨道也是一种很好的办法。目前有关法规的制定正在研究之中。
3.国有土地使用权作价入股，即将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。实际上这一种方式也可以作为国有土地使用权出让的一种特殊形式。这种方式在目前的国有企业改制改组中采用较多，既解决了国有土地资产的流失问题，又为国有困难企业的改制改组创造了条件。这主要是针对现有国有企业使用的划拨土地使用权需要改制时适用。对企业新增用地，特别是征用土地之后提供给用地单位使用的不能采用这种方式。
四、划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨土地使用权具有以下特点：(1)划拨土地使用权没有期限的规定。(2)划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不得流转。如果需要转让、出租、抵押等，应当办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不需要使用时，由政府无偿收回土地使用权。(3)对划拨土地使用权用途不得改变，要改变用途要经批准，并重新签订合同。不属于划拨范围的，要实行有偿使用。(4)取得划拨土地使用权.只需缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费，不需缴土地有偿使用费。
因划拨土地使用权是国家给予的一种特殊政策。因此《土地管理法》对可以采取划拨土地使用权的范围作出了规定。主要有：
1.国家机关用地。包括，国家权力机关，指全国人大及其常委会，地方人大及其常委会;国家行政机关，指各级人民政府及其所属工作或职能部门;国家审判机关，指各级人民法院;国家检察机关，指各级人民检察院;国家军事机关，指国家军队的机关。
2.军事用地，是指军事设施用地，包括：指挥机关、地面和地下的指挥工程，作战工程;军用机场、港口、码头、营区、训练场、试验场;军用洞库、仓库;军用通信、侦察、观测台站和测量、导航标志;军用公路、铁路专用线、军用通讯线路等输电、输油、输气管线;其他军事设施。
3.城市基础设施用地。是指城市给水、排水、污水处理、供电、通信、煤气、热力、道路、桥涵、市内公共交通、园林绿化、环境卫生、消防、路标、路灯等设施用地。
4.公益事业用地。是指各类学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、幼儿园，托儿所、敬老院、防疫站等文体、卫生、教育、福利事业用地。
5.国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。是指中央投资、中央和地方共同投资，以及国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目，铁路、公路、港口、机场等交通项目;水库、防洪、江河治理等水利项目用地。
6.其他项目用地，法律和法规明确规定可以采用划拨方式供地的其他项目用地。
这里要说的是，不是所有上述项目都一律采用划拨方式供地，而只是这些项目中政府认为应当予以扶持，并给予政策上优惠的经过批准后可以采用划拨方式提供土地使用权。
第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
【释义】 本条是关于国有土地有偿使用费收缴及分配办法的规定。
一、以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位必须缴纳土地使用权出让金等有偿使用费和其他费后，方可使用土地。按照本条规定，应当先支付有偿使用费，后使用土地。具体的付款方式和付款办法，应当由国有土地使用权有偿使用合同来约定。采用出让方式的，应当先支付国有土地使用权出让金及其他费用，县、市人民政府土地行政主管部门方可为其办理土地使用权登记，核发《国有土地使用证》，建设单位方可取得土地并依法使用。采用国有土地租赁方式的，应当一次性支付按国有土地租赁合同约定的需要支付的国有土地有偿使用费和其他费用，取得《国有土地使用证》并办理土地登记后方可使用土地，但按国有土地租赁合同约定需今后按年度向人民政府支付租金的，则按合同约定的方式和时间支付。采用国有土地入股的，应当先办理国有土地股权持有的有关手续，签定合同或章程后，方可办理土地登记，并使用土地。虽然签订了国有土地有偿使用合同，但用地单位未按合同的约定支付国有土地有偿使用费的，政府将按合同的规定不予提供土地使用权，建设单位不得使用土地。
二、国有土地有偿使用费缴纳的标准和办法，由国务院规定。国务院将按本法的规定制定国有土地使用的原则标准和收缴办法。原财政部和原国家土地管理局于 1995年 1月发布了《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》，对国有土地出让中出让金的收缴、管理办法作出规定。国务院将根据新法和土地使用制度改革的实际情况，对今后国有土地有偿使用的收益及分配办法重新作出规定。
三、根据本法的规定，今后存量建设用地的土地有偿使用收益全部留给地方政府用于城市建设和土地开发。而新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政70%留给地方财政，都只能用于耕地开发。关于中央和地方对新增建设用地分成比例，讨论中争议较大，中央11号文件规定是全部上缴。但是，有些地方提出;本法规定的耕地总量动态平衡的责任在省级政府。省级政府要承担开垦耕地的主要责任。除建设项目用地由建设单位开垦耕地外，城市建设用地扩张要由城市政府负责任，还有生态建设、农业结构调整、自然灾害毁坏耕地等需要补偿，省级人民政府开垦耕地的任务很重，必须要有一定的资金作为保证。因此，最后确定中央和地方三七分成，70%归地方。归地方的土地收益分配办法，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。
四、本法所称新增建设用地是指建设占用农用地，并依法办理农用地转用的建设用地，包括建设占用耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等土地。办理农用地转用的，应视为新增建设用地。
第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部同同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
【释义】 本条是关于建设单位使用国有土地要求的规定。
一、建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，不得擅自改变规定的土地用途。土地有偿使用合同对土地使用的性质、用途、建筑容积率和绿化等都作出了明确的规定，违反合同的约定使用土地属违约行为，应当依照合同的约定予以处置。采用划拨方式提供土地使用权的，政府在批准用地文件中对建设用地的用途及使用要求也都有明确的规定，用地单位必须按照批准的用途使用，不得擅自改变批准的用途。
二、确需改变土地建设用途的，应当经土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。建设用地经批准后，或签定土地有偿使用合同后，因某些情况的变化，确属必需对土地有偿使用合同或批准用地文件规定的用途作某些调整时，应向县、市人民政府土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门经审查后，如认为改变的土地用途仍符合规划并允许改变的，报经原批准用地的机关批准，由县、市人民政府土地行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用合同或签订土地使用的补充合同。如原是划拨土地使用权要实行有偿使用的，应当按国有土地有偿使用的有关规定办理有偿使用手续，签订土地有偿使用合同，补缴土地有偿使用费。
三、在城市规划区改变土地用途的，报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。在城市规划区内，土地的用途应当符合城市规划，建设项目用地审批前，应当先取得城市规划许可证。土地需要改变用途时，同样也应当符合城市规划。如果不符合城市规划，土地用途就不得改变。根据部门的分工，城市规划行政主管部门是城市规划实施的组织机关，负责城市规划的组织编制和管理，对违反城市规划的作出处罚。因此，对土地使用是否符合城市规划，应当由城市规划的行政主管部门负责审查。符合城市规划的，城市规划行政主管部门应当出具意见，同意改变土地用途。土地行政主管部门再根据土地管理的要求，报人民政府批准。
第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
【释义】 本条是关于临时用地的规定。
一、建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，由县级以土地方人民政府土地行政主管部门批准。城市规划区内的临时用地，报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意，临时用地应当签订临时用地合同，临时用地不得建永久性建筑，临时用地的期限为二年。
二、临时用地由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时用地是指建设过程中或勘查勘测过程中一些暂设工程和临时设施所需临时使用土地的行为。有以下几个特点：
1.临时用地不改变土地用途的性质。即原土地的用地属建设用地的仍为建设用地，原来为农用地的仍为农用地。因此，临时使用农用地的无需办理农用地转用手续。使用结束后仍恢复原用途。
2.临时用地不改变土地权属。即原土地的所有权和使用权都无需改变。使用农民集体土地的不需要办理征用土地，使用国有土地的也不必办理划拨或有偿使用手续，只需签订临时使用土地合同，并对土地所有权人和原土地使用权人予以一定的补偿。
3.临时用地经批准后，应当签定临时用地合同，并给土地的所有权人和原使用权人的损失予以补偿。使用结束后，使用者应当负责恢复原貌。并交还原土地使用者或土地所有者。
4.临时用地是指临时使用城市内的空闲、农用地和未利用地。不包括因使用原有的建筑物、构筑物而引起的使用土地的行为。如使用原有建筑物、构筑物应当采用租赁的办法。
因此，临时用地既不属于建设用地，也不属于农用地。只是一般临时用地与工程建设相关联，常将临时用地作为建设用地的附属用地，并将此在建设用地的内容里规定。按本法的规定，临时用地包括两类：一类是工程建设施工临时用地，包括工程建设施工中的设置的临时加工车间、修配厂、搅拌站、预制场、材料堆场，运输道路和其他临时设施用地，工程建设过程的取土弃土用地;架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地等。另一类是地质勘查过程中的临时用地，包括：厂址、坝址、铁路、公路选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查勘探所需临时使用的土地等。因临时用地不改变土地使用性质和土地权属，主要是经济补偿和使用后土地的恢复等问题，本法规定由土地行政主管部门审批，不必报人民政府批准。
三、在城市规划区的临时用地应当先经城市规划行政主管部门同意。按照《城市规划法》的规定在城市规划区内建设的。必须经城市规划行政主管部门同意，属于临时建筑的，应当在规定的期限内拆除。这是为了保障城市规划实施的需要。
四、土地使用者应当与土地所有者签订临时用地合同。临时用地合同是约定土地所有权人和临时用地的使用权人的权利、义务的规范文件。因临时用地有一些要求：如临时用地的用途、使用期限、使用后的恢复措施、土地补偿等、都必须通过合同双方约定，并严格执行。如改变临时用地合同中的某些条款，也要经双方协商后重新签订临时用地合同或签订临时用地的补充合同。国务院将对临时用地合同的具体要求作出规定。临时用地合同由临时用地的使用者与所有者签订。如使用的是国有土地，土地行政主管部门代表政府与土地使用者签订合同并按合同的要求支付临时用地补偿费。如临时用地对原土地使用者造成损失的，由土地行政主管部门用收取的临时用地补偿费予以补偿。如果使用的是农民集体所有的土地，将由农村集体经济组织或村民委员会代表所有者与临时用地使用者签订临时使用土地合同，并收取临时用地补偿费。给原土地使用者或承包经营者造成损失的，由农村集体经济组织或村民委员会用收取的临时用地补偿费予以补偿。
关于临时用地的补偿标准，一般根据给原土地所有权人和使用权人造成的损失，由土地所有权人和临时用地者双方通过临时用地合同约定。
五、临时用地的性质不得改变。临时使用土地者应当按照合同约定的用途使用土地，临时用地只能是临时使用土地的行为，不能将临时用地改为永久建设用地。不得建永久性的建筑物及其他设施。使用结束后，将土地的临时建设的设施全部拆除，恢复土地的原貌，并交还给原土地所有权人或使用权人。
六、临时用地的期限一般不超过二年。关于临时用地的期限，主要与工程建设和勘查的期限有密切关系。有的只需几个月或更短的时间，有的长达3一5年，甚至10年。但临时用地的期限过长，将会使临时用地改为实际上的建设用地，并给土地的所有者和使用者造成实际上的失去使用权。因此，临时用地必须要有限期的规定。临时用地不超过二年的，使用的具体期限可以在临时使用土地合同中由双方约定。临时用地确需超过二年的，必须经过批准，通过双方的合同约定，或二年后重新办理临时用地手续。特别要防止借临时用地为名，将农用地转为建设用地。
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
(一)为公共利益需要使用土地的;
(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;
(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;
(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;
(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
【释义】 本条是关于收回国有土地使用权的规定。
一、收回国有土地使用权的范围。原《土地管理法》对国有土地使用权收回就有规定，即原《土地管理法》第十九条规定的四种情形：
1.用地单位已经撤销或者迁移的;
2.未经原批准机关同意，连续二年未使用的;
3.不按批准的用途使用的;
4.公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
另外在原《土地管理法》第三十四条中，使用其他单位使用的国有土地的，经批准后划拨。实际上包涵着先收回土地使用权再划拨给其他单位使用的含义。
二、新《土地管理法》在原法的基础上加以规范，又根据国有土地有偿使用的需要规定了到期出让土地的收回，原《土地管理法》中“未经原批准机关同意，连续二年未使用的”和“不按批准用途使用的”，属处罚性收回，应另作规定或者在法律责任中规定。本条关于收回国有土地使用权的具体范围如下：
1.为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。
2.为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。城市国有土地使用权是城市旧城改造中遇到的难题。实际上旧城改造中不是将土地使用权收回，而是要对土地使用权进行重新调整。当然由于旧城改造中公共设施的面积增加，而相对原土地使用者，使用土地的数量就要减少，甚至有一些还需外迁。这需要在制订改建方案中予以明确。
3.土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;这在《城市房地产管理法》中就作了规定，并且还明确规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。”关于这类土地使用权收回的，国家将不予补偿。
4.因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。因法律规定，国有划拨土地不得出租、转让等，只能供批准的用地单位按批准的用途使用，如果单位撤销，或迁移不再需要使用，则交回国家。因划拨土地不是有偿使用的，土地也不予补偿。如果单位需要将土地和地上建筑物转让，应当补办出让手续，对土地按有偿使用的办法处理。
5.公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。这与上一种情况不同之处在于单位还存在，但公路、铁路、机场、矿场等报废对这部分土地不再需要使用，国家应当将这部分土地收回。按规定这部分土地是采用划拨方式提供的，也将不给予补偿。
三、收回国有土地使用权的批准权限。因收回土地使用权涉及到对用地单位的权利的剥夺，必须经过一定的法律程序，并经有关人民政府批准。一般来讲，除第三种情况按合同规定外，其他都应由收回单位提出收回国有土地使用权的方案，如果是单独批准收回土地使用权的，应当报原批准用地的机关批准，如果是为公共利益等建设项目用地收回的，应当在报批建设项目用地时同时报送收回国有土地使用权的方案，经依法批准，由当地人民政府土地行政主管部门实施。
四、收回国有土地使用权的补偿。本法规定，为公共利益和旧城区改建涉及到收回国有土地使用权的应当予以补偿。但收回土地使用权的补偿问题比较复杂，各地、各城市也存在着较大的差异，因此，本法未对补偿办法和补偿的具体标准作出规定，可以由各地根据当地的实际情况制定相应的标准，也可以参照征用土地的补偿办法给予补偿。
第五十九条 乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
【释义】 本条是关于乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业、农村村民建住宅使用农民集体所有土地的规定。
一、乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设用地的原则是：1.应当符合乡(镇)土地利用总体规划;2.符合土地利用年度计划;3.符合村庄和集镇规划;4.坚持合理布局，综合开发，配套建设;5.涉及农用地的依法办理农用地转用和用地审批。
二、可以使用农民集体所有建设用地的范围。按照本法第四十三条的规定，只有下列三种情况下可以使用农民集体所有的建设用地，除此之外，应当申请使用国有土地。
1.兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有的土地。如乡镇办企业使用属于乡(镇)集体所有的土地，村办企业使用属于本村集体所有的土地，村民组办企业使用本村民组所有的土地，个人办企业使用所在农民集体组织的土地，而不允许乡(镇)办企业使用村或村民组所有土地，村办企业也不能使用村民组或其他村集体所有的土地。但是农民集体经济组织用本集体所有土地与其他单位和个人以土地使用权人股、联营等形式共同举办企业的，视为使用本集体经济组织农民集体所有土地，是允许的。
2.农村村民建住宅使用本集体所有的土地。城镇居民使用农民集体所有的土地，或农村村民建住宅使用其他农民集体所有的土地是不允许的。
3.乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地，包括农村道路、水利设施、学校、通讯、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委会办公室，不管是使用本集体所有的土地，还是其他集体所有的土地都是允许的，主要考虑这些道路、水利、设施及学校等，在本集体经济组织所有土地内无法安排，乡(镇)村无集体土地，需要使用土地的实际情况。
三、乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划。乡(镇)土地利用总体规划是村庄、集镇及其他村镇设施建设用地的最高规划，一切乡村建设都必须服从。按照本法的规定，乡(镇)土地利用总体规划将划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。乡镇企业、乡(镇)村公共设施。公益事业和农村村民建住宅都应当使用土地利用总体规划的村庄和集镇建设用地区内的土地，农村道路、水利设施等需要使用村庄和集镇建设用地区外的土地的，应当符合土地用途的要求，即建设的设施是土地利用总体规划所允许在本地块内建设的，否则将被视为违反土地利用总体规划，是不允许的。
四、乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民建住宅用地必须符合土地利用年度计划。国家将每年下达土地利用年度计划，控制建设用地的总量，乡镇企业，乡(镇)村公共设施、公益事业，农村村民建住宅也不能突破土地利用年度计划确定的控制指标。
五、乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民建住宅用地还应当符合村庄、集镇规划。根据国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点，集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认的由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。在村庄和集镇规划建设区内的建设都应当服从村庄和集镇规划，并取得村庄和集镇规划行政主管部门的同意方可申请用地。
六、乡镇企业，乡(镇)村公共设施、公益事业和农村村民建住宅必须坚持合理布局、综合开发、配套建设的原则。
合理布局就是要通过土地利用总体规划、村庄和集镇规划对各项设施的用地进行合理安排，如对村庄和集镇规划中根据村庄和集镇的功能不同，对村庄和集镇中乡镇企业用地、乡村公共设施、公益事业用地和住宅用地按不同的比例落实到地块上，使土地利用趋于合理，提高土地利用率，改善村庄和集镇的功能，使其成为功能划分明确，布局合理、设施完备、方便生活、环境优美的社会主义新农村。
综合开发是指今后村庄、集镇建设用地区内，今后乡镇企业、乡(镇)公共设施、公益事业和农村住宅建设应当由乡(镇)村统一组织开发，统一安排用地，主要利用现有建设用地。需要占用耕地的，应当与农村土地整理或村庄的迁并挂钩，以提高土地的利用率。
配套建设是指农村的住宅与公共设施、公益设施等应当同步建设，使其能发挥村庄和集镇应有的功能。方便生活，改善环境，形成完善的生产和生活服务体系。
七、乡镇企业，乡(镇)村公共设施、公益事业和农村村民建住宅必须依法办理建设用地审批手续，涉及占用农用地的，还必须办理农用地转用审批。
第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以土地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以土地方人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
【释义】 本条是关于乡镇企业用地审批的规定。
一、农村集体经济组织利用本集体所有土地办企业，应当经县级以上人民政府批准。批准的权限由省、自治区、直辖市规定;涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批。省、自治区、直辖市应当制定乡镇企业的用地标准。
二、农村集体经济组织办企业应当经县级以上人民政府批准。本法规定，使用农民集体所有土地兴办企业的，只有农村集体经济组织利用本集体所有的土地和利用本集体所有的土地与其他单位和个人以联营形式入股共同举办企业的，可以使用农民集体所有的土地。包括村农民集体使用村农民集体所有土地，村民组使用本村民组的土地，或村内联户或农户使用本村(或村民组)的土地，并在土地利用总体规划确定的建设用地区内，由农民集体经济组织或村民委员会向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，报人民政府批准。乡镇企业使用农民集体所有土地的批准权限，由省、自治区、直辖市规定，即只能由地方人民政府批准。各省、自治区、直辖市在制定土地管理法实施办法时，将对此作出规定。
三、乡镇企业使用农民集体所有土地涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用审批。具体的审批办法按照本法关于农用地转用审批的规定办理。
四、省、自治区、直辖市可以制定乡镇企业用地的标准。从目前来看，乡镇企业使用土地中存在的突出问题是企业小，布局分散，用地面积大;土地利用率不高;浪费土地和占用耕地现象严重。因此，本法要求对乡镇企业用地必须严格控制，特别要控制乡镇企业占用耕地。因乡镇企业的门类多、规模和地区差异大，难以制定全国统一的用地标准。规定各省、自治区、直辖市按照本地区乡镇企业的不同行业和规模制定用地标准，作为地方性标准执行。审批用地时要严格按照用地标准核定用地面积，防止浪费用地。过去一些省、自治区、直辖市已经根据各地的情况制定了一些乡镇企业的用地标准，今后，应根据乡镇企业的发展情况和严格控制乡镇企业用地的要求加以修改完善。
第六十一条 乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以土地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以土地方人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
【释义】 本条是关于乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地审批的规定。
一、乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要用地，必须依法提出申请，并按规定的批准权限取得批准。乡村公共设施和公益事业主要指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等，如乡(镇)政府、村民委员会办公、公安、税务、邮电所、学校、幼儿园、托儿所、医院、农技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、排水、电力、电讯、公共厕所等用地。按本法规定，乡村公共设施、公益事业符合土地利用总体规划，经过批准可以使用农村集体的土地。
二、乡村公共设施、公益事业使用农民集体所有土地的批准权限由省、自治区、直辖市规定，并由地方人民政府负责审批。各省、自治区、直辖市在制定土地管理法实施条例时将作出明确规定。
三、乡村公共设施、公益事业使用农民集体所有土地，涉及占用农用地，应当按本法关于农用地转用的审批办法和批准权限办理农用地转用批准。
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的。依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
【释义】 本条是关于农村村民住宅用地的规定。
一、农村村民实行一户一宅制。即每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地。按照本法的规定农村村民建住宅只能使用本集体经济组织所有的集体土地，因此，农村居民只能在户口所在村(村民组)内申请宅基地，不能到其他乡村(或村民组)内申请宅基地。这主要是对新申请宅基地而言，但因房产继承等合法原因形成的多处住宅(包括宅基地)原则上不作处理，农村村民可以出卖等方式处理，也可以维护原状，但房屋不得翻建，房屋损坏后，多余的宅基地应当退出。这里还需说明的是一处宅基地不等于一宗地，宅基地是可以分开的，但面积应当累计计算。已拥有一处宅基地并达到规定的面积标准，不得购买住宅，也不得到其他地区购买农民集体所有土地的房屋作为住宅。
农村村民的宅基地标准由省、自治区、直辖市规定。我国地域辽阔，人们的生活习惯和自然环境差异很大，各地对住宅的要求也各不相同，对宅基地的面积也相差较大，无法制定全国统一的标准。各省、自治区、直辖市根据原《土地管理法》的规定已作出了规定。各省、自治区、直辖市在修改土地管理法实施办法时将会根据目前的实际情况作出相应的调整。
二、农村村民建住宅应当符合土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民建设住宅只能使用乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区的土地，这是本法确定的原则。由于目前农村居民点建设分散，农民宅基地超标较为普遍并且村内存在许多空闲地，形成“空心村”。全国农村居民人均用地高达190多平方米，超过最高标准150平方米的27%。因此，今后农民建设住宅主要是利用原有宅基地和村内空闲地。除实行迁村并点、土地整理和灾后重建外，原则上不得占用耕地建住宅。
三、农村村民建住宅，由县级人民政府审批。但涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批。农村村民宅基地审批要公开、公平和公正，要按农村村民自治的原则，发挥村民代表会议的作用，由村民会议讨论是否有申请宅基地的资格。审批前，应当听取农村村民的意见，批准后，应当予以公告，接受群众的监督。
四、农村村民出卖、出租住房后不得批准宅基地，这是为了防止农村村民以建住宅为名搞房地产而采取的措施。但是村(或村民组)内由于两户的宅基地都未达到标准，而进行宅基地调剂，由其中一户申请宅基地的，不属此列，经村民会议讨论同意可以依法申请宅基地。
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
【释义】 本条是关于农民集体所有土地出让、转让或者出租的规定。
一、禁止农民集体所有土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，主要是基于以下几点考虑：
1.农民集体土地流入市场，影响国有土地使用制度改革。由于我国的土地市场刚刚建立，政府管理土地市场的各项措施还不健全，加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地，如果再允许集体土地进入市场，将又有大量集体土地变为建设用地，形成更多的闲置土地，国有土地使用制度改革也将难以进行。
2.是保护耕地的需要。现在乡(镇)村干部对将耕地变为建设用地，搞房地产的积极性很高，如不加以严格控制，将会又有大量耕地变为建设用地，保护耕地的目标将难以实现。
集体土地以出让、转让或者出租等方式用于农业用途是允许的。但必须保护原土地使用者或承包经营者的利益，必须按照国家有关规定和土地使用合同或承包经营合同的规定执行。
二、破产、兼并企业的土地使用权转移，实际上是土地使用权的转让行为。但按国家有关法律规定，企业用地的土地使用权已可以作为企业的资产，破产、兼并时对企业的资产处置应当包括土地使用权。但有两点要说明：
1.应当符合土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物，按土地利用总体规划确定的用途使用。
2.必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让。
第六十四条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
【释义】 本条是关于对不符合土地利用总体规划的建筑物、构筑物的限制性规定。
一、土地利用必须符合土地利用总体规划，这是本法确定的土地用途管制制度的核心。
二、实施土地利用总体规划中必须处理好公民的财产权，注意保护公民的利益。土地利用总体规划是为了社会经济的协调发展，为了社会公众的共同利益而制定，但不能因为规划土地的用途改变而要求土地用途立即改变，使公民的利益受到损失。但是为了土地利用总体规划的实施，必须对土地利用作出限制，主要是限制其土地的发展权，因此规定不得重建、扩建。
第六十五条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准.可以收回土地使用权：
� (一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;
(二)不按照批准的用途使用土地的;
(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
【释义】 本条是关于农民集体土地使用权收回的规定。
一、农村集体经济组织可以收回土地使用权的范围。
1.为了乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。乡(镇)村公共设施和公益事业是为了乡村村民的共同利益而建设的，是社会公共的需要，土地使用者的需要应当服从社会公众共同的需要。但应当是必需使用的，不能借公共利益需要而滥用收回权。
2.不按批准用途使用的。此规定属处罚性收回。我国对建设用地实行严格的管理制度，擅自改变土地用途属违法用地，因土地所有权属农村集体经济组织，本法规定由农村集体经济组织收回土地使用权，而不是由政府土地行政主管部门收回。
3.因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。这实际上已成为闲置或荒芜的土地。为了使土地资源能加以合理利用，使这些土地由土地所有权人收回，可以重新安排使用。但企业的破产和兼并，或虽单位迁移土地仍利用的不能收回。
本条所规定的土地使用权收回中，不包括承包经营权。承包经营权的收回将按承包合同和国家有关规定办理。
二、收回集体土地使用权应当经人民政府批准。因收回土地使用权涉及到农民的利益和公民的财产权，不能由土地所有权人任意行使，必须经原批准用地人民政府批准。没有原批准机关的，报县、市人民政府批准。
三、依法给予补偿。因第(二)项属处罚性收回，第(三)项属闲置、荒芜土地，都不应给予补偿。第(一)项收回土地使用权的，应当根据土地使用权人的损失情况予以补偿。土地使用权人需要搬迁或安置的，农村集体经济组织应当予以安排。
第二部分 释义 第六章 监督检查
第六十六条 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。
【释义】 本条是对县级以上人民政府土地行政主管部门的监督检查权及土地管理监督检查人员应当具备的条件的规定。
一、县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
1.根据宪法规定，我国的监督体制由国家监督和社会监督两部分组成。其中，国家监督根据监督主体和监督方式的不同，可以分为权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关的监督，又称立法监督、司法监督和行政监督。其中，行政监督根据监督部门和监督任务的不同，又有行政监察与非行政监察之分。行政监察是指监察机关依据行政监察法的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行的监督检查，又称监察。非行政监察是指除监察机关外政府其他行政主管部门依据各自的职能和职责对管理相对人遵守和执行有关法律、法规、政令的行为进行的监督检查。如环境保护行政主管部门对管理相对人遵守和执行环境保护法律、法规、政令的行为进行的监督检查;物价行政主管部门对管理相对人遵守和执行物价法律、法规、政令的行为进行的监督检查等。本条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查在我国的监督体制中属于行政监督，但又有别于行政监察，除监督主体和监督任务不同外，还有一个明显区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。而县级以上人民政府土地行政主管部门监督的对象则为一切违反土地管理法律、法规的单位和个人，包括各级政府部门及其公务员、各级政府及政府部门任命的其他人员、各级地方人民政府及其领导人员。
2.县级以上人民政府土地行政主管部门监督检查权的取得有两条途径，一是，通过国家最高权力机关制定的法律，赋予其监督检查权。二是，通过国家最高行政机关确定的职能和职责行使监督检查权。根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔1998)5号)，原国家土地管理局并入新组建的国土资源部。根据国务院批准的国土资源部的“三定”方案，其有关土地监督管理的主要职责是：
(1)拟定有关法律、法规，发布有关管理规章，研究拟定有关政策，制定有关管理的技术标准、规程、规范和办法。
(2)组织编制和实施土地利用总体规划，参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划。
(3)监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地利用总体规划及年度计划执行情况，依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承担并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。
(4)拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发的政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加，不能减少。
(5)制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。
(6)拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡(镇)村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。
(7)指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。承担国务院审批各类用地的审查、报批工作。
(8)国务院交办的其他事项。
县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职权。由于尚处于改革之中，本法第五条规定，“由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定确定。”本条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，是法律赋予县级以上人民政府土地行政主管部门的职权。县级以上人民政府土地行政主管部门依法行使职权受法律保护，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。县级以上人民政府土地行政主管部门依法行使职权不影响其按照国务院确定的职能履行行政监督管理职责。
3.县级以上人民政府土地行政主管部门实施本条规定的职权，必须遵循下列原则：
(1)监督检查的主体要合法。即监督检查的主体必须是县级以上人民政府土地行政主管部门。非县级以上人民政府土地行政主管部门，如乡(镇)人民政府，不得行使本法赋予县级以上人民政府土地行政主管部门的监督检查权。
(2)监督检查的对象要合法。即监督检查的对象必须是县级以上人民政府土地行政主管部门在履行行政监督管理职责过程中发现的，或者被检举、控告有违反土地管理法律、法规行为的单位或者个人。非上述单位和个人不属于本法确定的监督检查对象。
(3)监督检查的内容要合法。即监督检查的内容必须是土地管理法律、法规规定，要求当事人遵守或执行的规范，当事人采取作为或者不作为方式违反这些规范的行为。如：关于土地权属登记管理规范，土地调查统计规范，土地等级评定规范，土地利用总体规划和年度计划编制、审批、执行规范，土地用途管制规范，农地转用和征地审批规范，征地补偿安置规范，耕地保护规范，土地使用权出让、转让规范等。非违反土地管理法律、法规的行为，不属于县级以上人民政府土地行政主管部门监督检查的内容。
(4)监督检查的程序要合法。如土地管理监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示统一制发的土地管理监督检查证件。不依法出示土地管理监督检查证件的，被检查的单位和个人有权拒绝接受检查。
(5)监督检查采取的措施要合法，即只能采取土地管理法律、法规允许采取的措施，不得采取土地管理法律、法规未允许采取的措施。采取措施超出土地管理法律、法规允许的范围，给当事人造成财产损失的，要依法赔偿;构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
由于土地违法情况复杂，经常触及一些地方政府、政府部门的违法行为，查处难度较大。为保障土地管理法律、法规的有效实施，县级以上人民政府土地行政主管部门在依法行使监督检查职权的同时，一是要注意调动一切社会监督力量，及时发现和检举违反土地管理法律、法规的行为;二是要加强与公安、司法、监察等机关的联系和配合，加大查处和打击违反土地管理法律、法规行为的力度;三是要主动向有关人民政府和人大权力机关报告监督检查情况，争取得到有关人民政府和人大权力机关的支持，使土地管理法律、法规落到实处。
二、土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。这里所称土地管理监督检查人员，是县级以上人民政府土地行政主管部门依法任命的从事土地管理法律、法规执法监督检查任务的行政执法人员，代表国家对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，责任重大。土地管理监督检查人员的任务和职责，要求土地管理监督检查人员必须具备下列条件：
1.熟悉土地管理法律、法规。这是对土地管理监督检查人员必须具备的专业法律知识的要求。土地管理法律、法规有广义和狭义之分。广义的土地管理法律、法规是指全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规和有立法权的各级地方人大及其常委会制定的地方法规中有关土地管理的规范的总和。狭义的土地管理法律、法规是指全国人大常委会通过的土地管理法、国务院颁布的土地管理法的实施条例和有立法权的各级地方人大或者其常委会制定的土地管理法的实施办法。土地管理监督检查人员的任务和职责要求土地管理监督检查人员熟悉广义的土地管理法律、法规。如宪法、民法通则、土地管理法、森林法、草原法、渔业法、城市房地产管理法、刑法、行政监察法、行政处罚法、国家赔偿法等等。即不仅要熟知其中的规范，还要了解各规范之间的关系，并能够掌握和运用这些规范正确处理监督检查中碰到的法律问题。
2.忠于职守、秉公执法。这是对土地管理监督检查人员职业道德和执法能力的要求。忠于职守，首先要热爱和熟悉本职工作，包括工作内容、工作目的、工作标准和工作程序。其次，就是要树立全心全意为人民服务的思想，一丝不苟地对待本职工作，兢兢业业地做好本职工作，保证自己所做的工作既无疏漏，也无差错，当好人民的公仆，当好土地的卫士。秉公执法，首先要自己知法、懂法、守法、不违法。其次，就是要在履行监督检查职责过程中，大公无私，坚持原则，不为利所诱，不为情所动，更不为强权和暴力所慑，做到有法必依，执法必严，违法必纠，在法律、法规面前人人平等。
三、本条对土地管理监督检查人员的任职条件作出法律规定，目的在于加强执法队伍建设，提高执法工作效率，保证执法工作质量。县级以上人民政府土地行政主管部门应当依法建立健全土地管理监督检查人员任职考评管理办法，加强对执法人员的培训和考评，对经考评符合法定条件的，发给土地管理监督检查证件，持证上岗;不符合法定条件的，不得上岗;上岗后不依法履行职责甚至徇私枉法的，一经发现，应当取消其土地管理监督检查人员资格，调离执法岗，并依法追究法律责任。
第六十七条 县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：
(一)要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制;
(二)要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明;
(三)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测;
(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。
【释义】 本条是对县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取的措施的规定。
一、县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行监督检查职责，纠正和查处违反土地管理法律、法规的行为，必然会受到违法行为人的抵制，特别是当违法行为涉及到地方政府、政府部门和有关领导人员时，其违法行为常被罩上一层“合法外衣”，更增加了查处的难度。为了加大对违反土地管理法律、法规行为的查处力度，提高查处工作效率，保证查处工作质量，有效打击违反土地管理法律、法规的行为，需要赋予县级以上人民政府土地行政主管部门必要的监督检查手段。为此，本条规定、县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取下列措施。
1.要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制。这是保证县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行监督检查职责时，查清违法事实，获取书证的重要手段。县级以上人民政府土地行政主管部门依法行使该项调取、查阅、复制文件和资料权时，被检查的单位或者个人必须如实提供，不得拒绝、转移、销毁有关文件和资料，不得提供虚假的文件和资料。这里所称被检查的单位或者个人是指与县级以上人民政府土地行政主管部门监督检查的事项有关的单位或者个人，包括土地所有权人和使用权人，土地承包经营的承、发包方，土地用途转用审批机关及具体经办人，土地征用审批机关及具体经办人，其他与监督检查事项有关的单位或者个人。这里所称有关土地权利的文件和资料，是指与被检查单位或者个人有关的土地权利的文件和资料，包括土地所有权或者使用权证明，土地承包合同书，土地用途转用批准文件，土地征用批准文件，其他与土地权利有关的文件和资料。县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，不得随意扩大检查范围和调取、查阅、复制文件和资料的范围。县级以上人民政府土地行政主管部门调取有关土地权利的文件和资料时，应当以原始凭证为据，调取原始凭证有困难的，可以复制，但复制件应当注明“经确认与原件无误”的字样，并由出具该文件、资料的单位或者个人签名或者盖章。
2.要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。这是保证县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行监督检查职责，查清违法事实，获取证人证言的重要手段。县级以上人民政府土地行政主管部门行使该项询问权时，被检查的单位或者个人必须如实说明情况，不得拒绝或作与事实不符的虚假陈述。这里所称被检查的单位或者个人与前项措施中的规定相同。县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，不得随意扩大被询问对象的范围。县级以上人民政府土地行政主管部门行使询问权时，应当按照法定程序进行。询问时，土地管理监督检查人员一般不得少于二人;询问证人应当个别进行，并告之被询问对象虚假陈述应承担的法律后果。询问应当制作笔录，并经被询问人核对无误。询问人与被询问人均应在询问笔录上签名或者盖章。被询问人拒绝签名、盖章的，应当在询问笔录上注明。
3.进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。这是保证县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行监督检查职责，直接获取非法占用土地的勘测资料的重要手段。县级以上人民政府土地行政主管部门行使该项勘测权时，被检查的单位或者个人应当配合并提供便利条件，不得拒绝或者阻挠。县级以上人民政府土地行政主管部门行使勘测权时，应当按照法定程序进行。必要时，可以指派或者聘请具有勘测专门知识的人员，在县级以上人民政府土地行政主管部门主持下进行勘测。勘测结果应当制作勘测报告，由参加勘测的人员在勘测报告上签名或者盖章。
4.责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。这是保证县级以上人民政府土地行政主管部门有效实施监督检查权的重要手段，也是及时阻止违法行为，保护土地所有权人、使用权人及承包经营人合法权益的有力措施。这里所称非法占用土地，主要是指违反土地管理法律、法规的规定，未经合法批准占用土地的行为。非法占用土地严重破坏国家土地管理秩序，侵犯土地所有权人、使用权人及承包经营人的合法权益，必须严厉查处。在查处过程中，为了尽可能减少被非法占用土地的单位或者个人的损失，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为，是非常必要的。县级以上人民政府土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，要确实掌握被责令的单位或者个人非法占用土地的事实。
二、本条规定的四项措施都是强制性措施，被检查的单位或者个人必须遵守。县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行监督检查职责时，可以根据需要采用这些措施。县级以上人民政府土地行政主管部门采用这些措施时，必须符合法律规定，不得随意扩大适用范围，不得超越法律赋予的权限，采用其他法律未允许采用的强制措施。
第六十八条 土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。
【释义】 本条是对土地管理监督检查人员履行职责应当出示土地管理监督检查证件的规定。
一、土地管理监督检查人员是县级以上人民政府土地行政主管部门依法任命的，代表国家对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政执法人员;土地管理监督检查人员依法履行职责属于执行公务，受法律保护。土地管理监督检查人员依法履行职责时，与管理相对人的关系，是管理者与被管理者之间的行政管理关系，而不是平等民事主体之间的关系。因此，出于对管理相对人合法权益的保护，土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。不出示土地管理监督检查证件的，被检查的单位或者个人有权拒绝接受检查，有权拒绝进行勘测、提供有关文件、资料和作出说明。
二、土地管理监督检查证件是县级以上人民政府土地行政主管部门依法统一制发的，证明土地管理监督检查人员身份和资格的证书，是国家行政权力的一种象征。佩带土地管理监督检查证件的人可以代表国家对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，可以要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料进行查阅或者予以复制;可以要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明;可以进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测;可以责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。为了防止国家权力被滥用，土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。不出示土地管理监督检查证件的，被检查的单位或者个人有权拒绝接受检查，有权拒绝进入现场勘测、提供有关文件、资料和作出说明。
三、土地管理监督检查证件在群众心目中的地位是“神圣”的，不是任何人都可以佩带的，只有依法经过严格培训、严格考核，符合法定任职条件的人员才可以依法取得土地管理监督检查人员资格，授予土地管理监督检查证件，持证上岗。未经依法培训并考核合格的人员，不论是什么人，不论职位有多高，都不得授予土地管理监督检查人员资格，都无权佩带土地管理监督检查证件。目前，一些地方和部门领导不学法、不懂法，也要行使执法权，这是法律所不容许的。为了严格执法纪律，提高执法效率，保证执法质量，防止非执法人员冒充执法人员，土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。不出示土地管理监督检查证件的，被检查的单位或者个人有权拒绝接受检查，有权拒绝进行勘测、提供有关文件、资料和作出说明。
四、要求土地管理监督检查人员履行职责时，出示土地管理监督检查证件，对土地管理监督检查人员依法行政、公正执法，也是一种鞭策和监督。土地管理监督检查人员要珍惜手中的权力，正确运用手中的权力。县级以上人民政府土地行政主管部门要加强对土地管理监督检查人员的监督和管理，要教育土地管理监督检查人员持证上岗，依法行政。要加强对土地管理监督检查证件的管理。土地管理监督检查证件只限本人依法使用，不得涂改或者转借。土地管理监督检查人员因离职或者其他原因，不再履行土地管理监督检查职责的，应当缴销其土地管理监督检查证件。
第六十九条 有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。
【释义】 本条是对有关单位和个人应当支持土地监督检查工作，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务的规定。
一、有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查应当支持与配合，并提供工作方便。这是因为：
1.县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查是法律赋予县级以上人民政府土地行政主管部门的职权，县级以上人民政府土地行政主管部门依法行使监督检查权，查处违反土地管理法律、法规的行为，维护的是国家土地管理秩序和土地的社会主义公有制，保护的是土地所有权人、使用权人及承包经营人的合法权益，对落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，促进社会经济的可持续发展，具有重大意义。依据我国宪法规定，公民有维护国家利益的义务。有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查应当支持与配合，并提供工作方便。
2.县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，依法查处违反土地管理法律、法规的行为，必然会遇到违法行为人的抵制，特别是当违法行为涉及地方政府、政府部门和有关领导人员时，其违法行为常被罩上一层“合法外衣”，再加上利害关系人包庇、纵容，甚至为违法行为人开托罪责，往往使监督检查工作半路受阻，更加大了查处违法行为的难度。人们常讲“除暴安良”’是中华民族的美德，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，依法查处违反土地管理法律、法规的行为就是“除暴安良”。为了惩恶扬善、宏扬正气，捍卫法律的尊严，做到法律面前人人平等，有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查应当支持与配合，并提供工作方便。
3.土地管理涉及方方面面、各行各业，单靠县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查是不够的，为了保障土地管理法律、法规的有效实施，加大对违法行为的查处力度，有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查应当支持与配合，并提供工作方便。
本条所讲的支持可以是政策上的支持、道义上的支持、舆论上的支持，也可以是人力、物力、财力上的支持。本条所讲的配合主要是指工作上的配合和执行上的配合。如检举、控告、提供查处线索、联合办案、协助执行等。本条所讲的提供工作方便主要是指被检查的单位或者个人应当为土地管理监督检查人员依法执行职务，如查阅或者复制有关的文件和资料、询问当事人等提供便利条件。有关单位和个人可以根据自身的条件和可能，对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查给予支持和配合，并提供工作方便。
二、县级以上人民政府土地行政主管部门应当严格依法行政，主动争取社会各界的支持。这是因为土地管理虽然涉及的问题很多，范围很广，领域很宽，但是就土地管理的复杂性及监督检查的艰巨性来讲并非人人皆知。县级以上人民政府土地行政主管部门仅靠自己的力量要做到土地管理法律、法规的全面有效实施是很困难的。县级以上人民政府土地行政主管部门一方面要严格依法行政，做到有法必依，执法必严，违法必纠，不徇私情，秉公执法。另一方面要主动向有关领导机关如各级政府、人大及其常委会汇报土地监督检查工作，争取有关领导机关的支持。经常向公安、司法、监察等机关通报监督检查情况，加强工作联系与配合，争取公安、司法、监察等机关的支持。同时就查处土地违法行为的情况适时向社会公布，争取社会舆论的支持;将违反土地管理法律、法规的行为置于全社会监督之下。
三、被检查的单位和个人不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。本条讲的有关单位和个人，是一个广义的概念，包括各级政府、政府部门、司法机关、社会团体、群众组织、企事业单位、全体公民。他们中违反土地管理法律、法规的单位和个人必须依法接受县级以上人民政府土地行政主管部门的监督检查，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。拒绝或者阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定处罚。被检查的单位和个人应当对县级以上人民政府土地行政主管部门的监督检查予以配合，并提供工作方便。
第七十条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理;自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。
【释义】 本条是对国家工作人员的土地违法行为，依法应当如何给予行政处分的规定。
一、国家工作人员的范围。依据我国刑法的规定，国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。法律规定的国家工作人员的范围，任何单位和个人都不得随意扩大或者随意缩小。
二、依法应当给予行政处分的违法行为。县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现的国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的情况有两种：
1.直接违反土地管理法律、法规的行为。根据本法第七十二条、第七十三条、第七十六条、第七十八条、第七十九条、第八十四条的规定，有下列违法行为之一尚不构成犯罪的，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当给予行政处分：(1)买卖或者以其他形式非法转让土地的;(2)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的;(3)超过批准的数量占用土地的;(4)无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的;(5)超越批准权限非法批准占用土地的;(6)不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的;(7)违反法律规定的程序批准占用、征用土地的;(8)侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的;(9)土地行政主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。
2.以土地问题为起因引发的违反其他法律、法规的行为。如利用职权在审批土地或者办理土地权属登记等工作中索贿、受贿，尚不构成犯罪的等。这些违法行为虽未直接违反土地管理法律、法规，但是违反了《刑法》、《惩治国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等法律、法规的规定。
县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员有上述违法行为之一的，应当依法给予行政处分。行政处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种。具体应当给予哪一种行政处分，由有权作出行政处分决定的机关根据违法性质、情节及认错表现决定。
三、行政处分的执行机关。根据国务院关于《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，各级国家行政机关自行任命的本机关工作人员的行政处分，由各该机关决定和执行。国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府任命的处以上工作人员的降职、撤职、开除、留用察看和开除处分。应当报国务院备案。上级机关任命的人员的行政处分：警告、记过、记大过和降级处分由直属上级决定，报任命机关批准后执行。县(市)以下国家行政机关开除工作人员，必须报经县(市)人民政府批准。经地方各级人民代表大会选举担任国家行政职务的人员，其警告、记过、记大过、降级处分，由上级机关决定后执行。对于严重违反法律，不适合担任现任职务的人员，应当由本级人民代表大会罢免，并由本级人民政府报上级机关备案。罢免前，上级机关可以先行停止其职务。必要时，上级机关也可以予以撤职。
县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，属于本系统自行任命的工作人员，由县级以上人民政府土地行政主管部门按照干部管理权限，依法予以处理。非本系统任命的工作人员，县级以上人民政府土地行政主管部门无权处理，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，由有关行政监察机关依法处理。
根据行政监察法的规定，国务院监察机关依法对国务院各部门及其国家公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员、省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监察。县级以土地方各级人民政府监察机关对本级人民政府各部门及其国家公务员、本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导人员实施监察。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。监察机关的主要监察职责是：检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;及法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。监察机关对职责范围内的监察事项依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行;监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。
县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分，而自己又无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书。有关行政监察机关收到行政处分建议书后。应当根据行政监察法赋予的职责和职权依法作出监察决定或者提出监察建议。有关部门应当按照监察机关作出的监察决定或者提出的监察建议，对违法行为的责任人给予行政处分。
第七十一条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查过程中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
【释义】 本条是对土地违法行为应当分别移送司法机关给予刑事处罚或者依法给予行政处罚的规定。
一、行政处罚与刑事处罚的共性与区别。行政处罚，是指行政机关对违反国家土地管理制度的违法行为人，依法给予的行政制裁。刑事处罚，是指司法机关对违反国家刑事法律的犯罪行为人，依法给予的刑事制裁。行政处罚与刑事处罚是我国法律责任制度的重要组成部分，二者之间有共性，也有区别。行政处罚与刑事处罚的共同点主要在于实施处罚的主体都是国家权力的代表者，代表国家对违法行为实施处罚;处罚所遵循的原则相同，包括“罪刑法定”、“过罚相当”、“惩罚与教育相结合”、“公平、公正”、“法律面前人人平等”。二者的主要区别是;
1.处罚的执行机关不同。在我国，行政处罚属于行政权范畴，由行政机关执行;刑事处罚属于司法权范畴，由人民法院执行。
2.处罚的适用对象不同。行政处罚的适用对象是违反法律、法规，依法应当承担行政法律责任的非罪行为;刑事处罚的适用对象是违反法律、法规，依法应当承担刑事法律责任的犯罪行为。
3.处罚的依据不同，行政处罚依据有关法律、行政法规、地方性法规的规定执行;刑事处罚依据全国人大及其他常委会通过的刑法和有关刑法的补充规定执行。任何行政法规、地方性法规都无权规定刑罚。
4.处罚的种类不同。依据我国刑法规定，刑事处罚由主刑和附加刑两部分构成。主刑有：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。附加刑有：罚金、剥夺政治权利和没收财产。附加刑可以单独适用。对犯罪的外国人可以独立适用或者附加适用驱逐出境。刑事处罚包括了人身罚和财产罚，但主体是人身罚。依据我国行政处罚法的规定，行政处罚包括：警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、没收非法财物、没收违法所得、行政拘留等。从处罚的种类上说，行政处罚包括了人身罚、财产罚、申诫罚和行为罚，但人身罚只是其中一小部分，并且较之刑事处罚中的人身罚要轻得多。
5.处罚惩诚的侧重点不同。行政处罚是对违反国家土地管理制度的违法行为人应承担的行政法律责任，依法给予的行政制裁。其惩诚的侧重点在于纠正违法行为，处罚只是教育的一种方式，只要达到了纠正违法行为的目的，处罚的任务就完成了。刑事处罚是对违反国家刑事法律的犯罪行为人应承担的刑事法律责任，依法给予的刑事制裁。其惩诫的侧重点在于严厉打击严重危害社会的刑事犯罪。对犯罪行为不仅要予以制止和纠正，而且要使犯罪分子依法得到应有的制裁。
行政处罚与刑事处罚的共性，要求行政机关与司法机关相互支持，加强工作联系与配合。行政处罚与刑事处罚的区别，要求行政机关与司法机关忠于职守，严格依法办案。
二、依法应当移送司法机关处理的土地违法案件。县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查中发现土地违法行为构成犯罪的，应当移送司法机关，依法追究刑事责任。土地违法行为是否构成犯罪取决于：一是行为人是否具有权利能力和行为能力;二是行为人在主观上是否有犯罪的故意;三是行为人是否实施了违反土地管理法律、法规的行为;四是行为人的违法行为是否侵犯了国家的土地管理制度，并且在情节和对社会造成的危害后果上达到了刑法规定的定罪标准。根据本法第七十三条、第七十四条、第七十六条、第七十八条、第七十九条、第八十四条的规定，有下列违法行为之一，构成犯罪的，应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任：(1)买卖或者以其他形式非法转让土地的;(2)非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的;(3)因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的;(4)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的;(5)超过批准的数量占用土地的;(6)无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的;(7)超越批准权限非法批准占用土地的;(8)不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的;(9)违反法律规定的程序批准占用、征用土地的;(10)侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的;(11)土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。
三、上述违法行为经查，不构成犯罪的，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法给予行政处罚。主要的处罚有：(1)罚款;(2)没收违法所得;(3)没收在非法转让或者占用的土地上新建的建筑物和其他设施;(4)责令限期改正或者治理;(5)责令缴纳复垦费;(6)责令退还或者交还非法占用的土地;(7)责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等。
四、县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查，不得以罚代刑。所谓以罚代刑，是指依法应当移送司法机关处理的案件，不依法移送司法机关处理，以罚款代之。即用行政处罚代替刑事处罚。出现以罚代刑有两种情况：一是，由于行政违法行为在构成要件上与刑事犯罪有相似之处，有的只是造成的危害程度不同，使一些业务素质较低的行政执法人员在执法过程中，不能准确把握罪与非罪的界限，出现以罚代刑。二是，有的行政执法机关出于本部门利益的考虑，对依法应当移送司法机关处理的案件不移送，以罚款代之。
以罚代刑危害严重，不仅给犯罪份于逃避刑事制裁提供了方便，同时使法律的正确实施及威严大打折扣，更增添了社会的不安定因素。因此，必须对以罚代刑加以纠正和制止。根据我国法律制度，行政案件与刑事案件的管辖机关是不同的。应受行政处罚的行政违法案件，由行政机关管辖;应受刑事处罚的刑事案件，由司法机关管辖。我国行政处罚法规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得用行政处罚代替刑事处罚。县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行监督检查时，发现违法行为构成犯罪的，应当依法将该案件移送司法机关处理，不得以罚代刑。对依法应当移送司法机关追究刑事责任而不移送，情节严重，构成犯罪的，也要依法追究刑事责任。
第七十二条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。
【释义】 本条是对有关土地行政主管部门不履行法定职责的处置办法的规定。
一、依法查处土地违法行为是县级以上各级人民政府土地行政主管部门的职责。根据本法第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。另根据本法第七章法律责任第七十三条至第七十八条，第八十一条至第八十三条的规定，有下列土地违法行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府土地行政主管部门，依法给予行政处罚。(1)买卖或者以其他形式非法转让土地的;(2)非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的;(3)因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的;(4)违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的;(5)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的;(6)超过批准的数量或者规定的标准占用土地的;(7)无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的;(8)超越批准权限非法批准占用土地的;(9)不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的;(10)违反法律规定的程序批准占用、征用土地的;(11)依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的;(12)临时使用土地期满拒不归还的;(13)不按批准的用途使用国有土地的;(14)擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的;(15)不依法办理土地变更登记的。县级以上人民政府土地行政主管部门应当依法履行自己的职责。
二、有关土地行政主管部门不履行法定职责应当依法受到追究。有关土地行政主管部门不履行法定职责是指依照土地管理法律、法规的规定，应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的事实。这里讲的依法应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚，是指在违法事实清楚，案件管辖明确的前提下，有处罚权的土地行政主管部门对依法应当给予行政处罚的行为，不给予行政处罚的作法。有关土地行政主管部门不依法行使行政处罚权的危害很大。一是放纵违法行为人继续违法，破坏国家土地管理秩序;二是使受害人的合法权益得不到法律保护并继续遭受损害;三是严重败坏行政执法机关形象和法律的尊严。对有关土地行政主管部门的这种读职枉法行为，人民不允许、国家不允许、法律也不允许，必然要依法受到追究。
三、对有关土地行政主管部门不履行法定职责的处置。为了捍卫法律的尊严，维护国家土地管理秩序，依法查处土地违法行为，有效保护土地所有权人、使用权人及承包经营人的合法权益，本条对有关土地行政主管部门不履行法定职责的行为，规定了三项处置办法：
1.对依法应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的土地违法事项，由上级人民政府行政主管部门责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定。有关土地行政主管部门应当依法作出行政处罚决定。
2.上级人民政府土地行政主管部门对依法应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的土地违法行为，认为有必要自行处理的，可以直接给予行政处罚，及时制止违法行为继续发生。
3.对依法应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，由上级人民政府土地行政主管部门，对该土地行政主管部门的负责人，依其应负的责任，给予警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看或者开除的行政处分。
四、本条规定的宗旨在于加强和完善土地行政主管部门系统内部的监督制约机制，增强执法人员的法制观念，防止和纠正有关土地行政主管部门和有关土地管理监督检查人员可能发生的不法行为，保障土地管理法律、法规得到全面、正确和有效的实施。有关土地行政主管部门应当依法履行自己的职责，上级人民政府土地行政主管部门应当加强对有关土地行政主管部门的执法监督。
第二部分 释义 第七章 法律责任
第七十三条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【释义】 本条是对买卖和以其他形式非法转让土地行为的处罚规定。
一、本条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为，依据其非法转让的土地权利内容的不同，概括起来，主要表现为以下三种情况：
1.买卖、非法转让国有土地、农民集体所有土地所有权的行为。根据我国宪法和本法第二条的规定，国家实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制;除土地使用权可以依法转让以外，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。根据本法第二章关于土地的所有权和使用权的规定，我国的土地所有权依法由国家或农民集体所有。因此，任何单位或者个人，只能依法取得土地的使用权，而不得对其使用的土地进行买卖或者以其他形式转让土地所有权。
2.非法转让国有土地使用权的行为。城市房地产管理法对国有土地使用权的转让作出了具体的规定。转让土地使用权，是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与等。为了维护土地市场秩序和国家利益，城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等法律、法规规定，以下情况土地使用权不得转让，违法转让的，即构成本法规定的非法转让土地使用权的行为。具体讲，以出让方式取得的土地使用权不得转让的情况包括：(1)未按照出让合同的约定支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书的;(2)司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的;(3)依法收回土地使用权的;(4)共有房地产，未经其他共有人书面同意的;(5)未按照土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的;(6)土地权属有争议的;(7)未依法登记，领取权属证书的;(8)有关法律、行政法规规定的禁止转让的其他情形。以划拨方式取得的土地使用权不得转让的情况包括：(1)转让房地产时，未按照国务院的规定报有批准权的人民政府批准的;(2)有批准权的人民政府根据国务院的规定，决定可以不办理土地使用权出让手续，但转让方未按照国务院规定将转让的房地产所获得的收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理的。
3.非法转让农民集体所有土地使用权的行为，系指违反本法第六十三条的规定，转让农民集体所有土地的使用权用于非农业建设的行为。
二、对本条规定的违法行为的处罚措施，主要有以下几种：
1.对违法行为人处以没收其违法所得的处罚。这里的违法所得，是指买卖或者非法转让土地时所获得的全部价款。但不包括土地本身，即不包含没收土地。根据本条规定，没收违法所得的处罚决定，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出。该处罚的相对人，是在买卖或者非法转让土地的活动中，取得违法所得的当事人。对没有违法所得的，不适用该处罚措施。
2.对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。这是对在非法取得的土地上新建建筑物行为的处罚规定。这项处罚措施是针对非法转让的土地的受让方作出的，取得非法转让的土地，往往是从事某项建设活动，其建设活动根据本条的规定是违法的，但对其在非法转让的土地上新建设的建筑物或者其他设施，应当根据有关土地利用总体规划的要求，分别情况处理：(1)对于违反土地利用总体规划新建的建筑物和其他设施，应当予以拆除。由有关土地行政主管部门对其作出限期拆除，恢复土地原状的处罚决定，即确定一定的期限，要求违法者在规定的期限内拆除违法建筑物和其他设施，并保证在该期限内将占用的土地恢复原状。要求违法者拆除违法建筑的目的，是要将违法占用的土地恢复到被占用前的状态。(2)符合土地利用总体规划要求的，可以不拆除，由土地行政主管部门予以没收。
3.罚款。根据本条的规定，土地行政主管部门在对非法转让土地的双方当事人分别作出前述处罚决定的同时，可以作出并处罚款的决定。是否并处罚款，由土地行政主管部门根据具体案件的情节决定。例如，非法转让土地的行为没有违法所得时，为了达到对违法者的教育、惩戒作用，可以决定给予其罚款的处罚。或者，对违法行为具体情节较为严重等，也可以作出并处罚款的决定。
4.行政处分。此项处罚，是针对违法者为单位的情况作出的规定。对单位违法，在依据本条规定作出有关行政处罚的同时，还应当对该单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者其上级主管部门，或者由行政监察部门依法给予行政处分。
5.刑事处罚。本条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。我国刑法第二百二十八条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，构成犯罪。根据这一规定，非法转让土地的违法行为构成犯罪，必须符合以下条件：
(1)主观方面是出于故意，并以牟利为目的，即，以获取经济上的利益为目的。
(2)犯罪主体既可以是企业、事业单位，也可以是个人。
(3)客观上必须是实施了倒卖、非法转让土地使用权的行为。对于买卖、非法转让土地所有权的，刑法并未作出明确规定，由于使用权基于所有权而产生，从非法转让土地的实质上看，非法转让土地所有权，其使用权也随之转移，也应当构成本罪。
(4)行为的危害后果情节严重。根据刑法的有关规定，情节显著轻微的，不构成犯罪。所谓“情节严重的”，主要是指非法转让、倒卖土地面积、数量大;非法转让的所得巨大或者因非法转让使土地-尤其是耕地受到严重破坏，造成其他恶劣影响的等。根据刑法第二百二十八条的规定，对犯罪视情节分两档适用具体的刑罚：(1)情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。罚金的数额，以非法转让土地使用权的价额为计算依据。(2)情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。对单位犯罪的，对单位判处罚金，并对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处该条规定的刑罚。
第七十四条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【释义】 本条是对破坏耕地种植条件和造成土地荒漠化、盐渍化行为的处罚规定。
一、适用本条规定的行为包括以下两类。
1.非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的行为。这类行为大致可分为两种情况：一是占用耕地的行为，包括占用耕地建窑、建坟、建房;二是毁坏耕地的行为，包括在耕地上挖砂、采石、采矿、取土等。这两类行为都会造成破坏耕地的种植条件的后果。例如，农村许多地方为局部的、眼前的一些利益所驱动，出现了大量小砖窑、小煤窑等，占用和破坏了大量良田。其中，有的以其占用的耕地的土壤直接作为原料大量挖取，用于烧砖、烧瓷。或者在耕地上大量挖砂、采石、采矿、取土用来出售。这些行为严重破坏了耕地，构成对宝贵的耕地资源的一大威胁。为了切实保护耕地，本法第三十六条作出了明确的规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。根据这一条的规定，任何单位和个人，只要实施了在耕地上建窑、建坟的行为、即构成违法行为。在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为，客观上都会导致占用耕地或者毁坏耕地，破坏种植条件，但并不都是违法行为。例如，耕地经征用程序转为国有土地后，使用者依法占用土地建房的。再如，根据防洪法第四十五条的规定、防汛指挥机构在紧急防汛期内，根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内，决定采取取土占地及其他必要的紧急措施的。由于这一类活动对土地，尤其是耕地破坏较为严重，属于应当严格限制的行为。依据本法及其他有关法律、法规的规定，这类活动必须依法经批准后才能进行;未经批准或者骗取批准，擅自从事这类活动，使种植条件受到破坏的，即是本条规定的擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土的违法行为。
2. 因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为。我国人口众多，人均土地，尤其是人均耕地资源很少。同时，我国又有许多土地有待进一步开发，以满足农业生产或者其他各项建设的需要，因此，做好土地开发工作有着重要意义。根据本法第三十八条的规定，国家鼓励单位和个人开发未利用的土地。但是，开发未利用的土地，应当按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行。根据本法第三十九条的规定，开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。因此，以下行为，也是本条规定的违法行为，包括：开垦未利用地，未作科学论证、评估;违反土地利用总体规划的要求未在指定的可开垦区域内开垦;未经依法批准，擅自开垦未利用地;毁林、毁草开垦;围湖造田，以及可能造成土地荒漠化、盐渍化的其他行为。此外，根据水土保持法的有关规定，国家禁止在二十五度以上陡坡地开垦耕地种植农作物。开垦禁止开垦坡度以下，五度以上荒坡地的，必须经县级人民政府水行政主管部门批准。同时，对修建铁路、公路等工程;开办矿山企业、电力企业和其他大中型企业;在山区、风沙区等从事上述工程或者开办有关企业的应当编制建设项目环境影响报告书和水土保持方案。由此可见，土地开发活动应当依法进行，并且坚持科学、合理的方法，反之，土地开发不仅达不到预期的目的，还有可能适得其反，造成资源和环境的严重破坏。国内外这种反面的例子很多，给人类的教训也是深刻的。因此，本法为了引导并保障土地开发的顺利进行，保护土地资源和环境，对违反土地利用总体规划的要求开发未利用的土地而导致土地荒漠化、盐渍化的，也规定要追究相应的法律责任。
二、行政处罚。本条规定的行政处罚措施包括以下两种：
1.由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理。所谓限期改正，根据本条规定的违法行为特点，是指责令违法者在确定的期限内，停止违法活动，包括清除砖窑等违法建筑物、停止取土等活动，也包括停止开发、开垦土地的活动。限期治理，是指在清除砖窑等违法建筑物、停止取土等的同时，对造成耕地破坏的，采取措施，恢复土地原状，达到耕地要求的种植条件等，或者对开发、开垦造成土地荒漠化、盐渍化的，责令负责、组织开发的单位和个人采取补救措施或者其他必要措施，根据土地破坏的状态和自然条件，进行整治，恢复土地原来状态，总之，通过治理，应当使土地达到某一可以利用的条件，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧。
2.有关土地行政主管部门在作出责令限期改正或者治理的决定的同时，依据具体情节，可以作出并处罚款的决定。
三、刑事责任。根据本条规定，上述违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。其中，对于非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的行为，情节严重，构成犯罪的，应当依照刑法第三百四十二条的规定处罚，即，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。根据刑法这一条的规定，本条规定的违法行为构成犯罪，要具备以下两个要件：一是非法占用耕地，改作他用。二是占用耕地数量较大，并造成耕地大量毁坏的。因此，对于本条规定中，非为占用耕地的，以及占用耕地数量较小，对耕地未造成大量毁坏的，不构成刑法第三百四十二条规定的犯罪。
关于本条规定的开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为是否构成犯罪的问题，根据我国刑法规定的罪刑法定原则，开发、开垦的土地，多属未利用地，因此，这类行为不会构成刑法第三百四十二条规定的非法毁坏耕地罪。虽然我国刑法对开发、开垦土地造成土地破坏行为未作刑事处罚的规定，但是，这不等于这类违法行为与有关犯罪无关。根据刑法第三百九十七条的规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。因此，在开发土地活动中，有关负责和组织开发的政府、部门，有关负责的工作人员在决定、组织工作过程中，因违反土地利用总体规划的要求，不进行必要的科学论证或者评估，盲目开发等，直接造成土地严重破坏的，有关工作人员对其渎职的行为负有不可推卸的责任。对其读职行为，情节严重的，应当依法追究相应的刑事责任。
第七十五条 违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。
【释义】 本条是对不履行土地复垦义务行为的处罚规定。
一、不履行土地复垦义务的行为表现。本法第四十二条规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的。应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。根据这一条的规定，负有土地复垦义务的人，指有关用地单位或者个人。任何单位或者个人依法取得土地使用权从事生产、经营活动.其土地使用权和依法从事的生产经营活动是受法律保护的，这些单位和个人从土地上受益，也同时负有保护土地的义务。某些用地单位和个人，因其生产经营活动具有一些特殊性，如采矿、挖砂等，不可避免地造成其占用、使用的土地的不同程度的破坏，如造成土地塌陷等。在这种情况下，有关用地单位或者个人依法应当承担土地的复垦义务，根据《土地复垦条例》的规定，做好土地复垦工作。履行土地复垦义务包括;用地单位或者个人自行复垦，或者用地单位或者个人将复垦的具体工作交由他人，由他人承包复垦两种情况。反之，有条件复垦而拒绝复垦的，就应当确定为本条规定的拒不履行土地复垦义务的违法行为。没有条件复垦的，如果缴纳了规定的土地复垦费，也视为履行了土地复垦的义务。如果拒缴复垦费，就是本条规定的拒不履行复垦义务的违法行为。
二、对不履行土地复垦义务的处理，根据本条规定、有以下两种情况：
1.对拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，即在有关土地行政主管部门规定的一定期限内，进行土地复垦，并经验收合格。用地单位或者个人对因采矿、挖砂、取土等使土地造成破坏的，通过复垦措施进行整治，使土地恢复到可供耕种或者其他农业生产利用的状态。恢复利用的具体用途，应当按照土地复垦的规定。按照经济合理的原则。根据自然条件和土地破坏状态来确定。
2.对经责令限期改正而逾期不改正的，即超过规定的期限未进行土地复垦的，由土地行政主管部门在责令其缴纳复垦费的同时，依情节可以作出处以罚款的处罚决定。应当明确，本法限定了以缴纳土地复垦费代替实际履行土地复垦的情况，即没有条件复垦或者复垦不符合要求两种情况。土地行政主管部门在执法过程中必须对此严格掌握。对于有条件复垦但拒不复垦的，不应以只要求其缴纳复垦费而取代责令其复垦等处罚。此外，责令缴纳的土地复垦费只能专项用于土地复垦，不能挪作他用。
第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
【释义】 本条是对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的处罚规定。
一、本条规定的违法行为，主要表现为未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地。概括起来，主要包括以下情形：(1)建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的;(2)举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的;(3)乡(镇)、村公共设施和公益事业建设未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用农民集体所有的土地进行建设的;(4)建设项目施工和地质勘查未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的;(5)城镇非农业户口的居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的;涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或者采取欺骗手段骗取农用地转用审批的，等。
此外，根据本条第二款的规定，属于超过批准的数量占用土地的，多占的土地以非法占用土地论处，因而，建设单位或者个人的这种超占行为，也构成本条规定的违法行为。
二、对本条规定的违法行为，县级以上有关人民政府土地行政主管部门应当分别情况，依法作出以下处罚：
1.行政处罚，包括：(1)责令退还非法占用的土地。即将非法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者。(2)对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。这一处罚与本法第七十三条关于对非法转让土地的违法行为处罚中的有关措施是一致的，只是适用的违法行为不同。(3)有关土地行政主管部门在作出有关行政处罚决定的同时，根据情节，可以作出并处罚款的决定。
2.行政处分，适用于单位违法，即对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门或者行政监察部门，依法给予行政处分。
3.刑事处罚。本条规定的违法行为，属于非法占用土地的行为，因此，对本条规定的违法行为，构成犯罪的，应当根据刑法第三百四十二条的规定，追究刑事责任。该条规定，非法占用耕地改作他用，并且数量较大。造成耕地大量毁坏，构成犯罪的，依法追究刑事责任，即，应当处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。其中，对单位犯罪的，对单位判处罚金，并对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处该条规定的刑罚。
第七十七条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
【释义】 本条是对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地建住宅的处罚规定。
一、本条规定的违法行为，就是违反本法第六十二条规定的行为，包括：
1.农村村民建房的住宅用地未经乡(镇)人民政府审核及县级人民政府批准的行为;
2.农村村民占地建住宅，对涉及占用农用地的，未办理或者采取欺骗手段办理农用地转用审批手续的行为;
3.农村村民骗取批准，占地建住宅的行为。骗取批准，在实际生活中可以表现为许多不同的方式，例如，故意弃耕，以使耕地荒芜，然后将耕地谎称为非农用地，以此“绕”过农用地转用审批，这种行为应当属于骗取批准的行为。
此外，根据本条的规定，对超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占土地建房的，以非法占用土地论处。因此，农村村民超占土地建住宅的，也是本条规定的违法行为。
二、县级以上人民政府土地行政主管部门，对本条规定的违法行为的处罚，包括：
1.责令退还非法占用的土地，包括退还超占的土地;
2.限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第七十八条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
【释义】 本条是对非法批地的处罚以及赔偿责任的规定。
一、在本法规定的各项法律责任的规定中，本条是非常重要的一条。这次土地管理法修改的核心内容，在于确立新的土地用途管制措施，严格用地审批管理程序，强化土地利用总体规划的法律地位和作用，以做到切实保护耕地。为实现本法的立法目的，很大程度上，取决于有关政府和部门能否依法行使本法赋予的职权。因此，在法律上保证有关权力不得滥用，是十分必要的，而最有力的保证措施之一，就是规定对滥用权力的依法追究相应的法律责任。
二、适用本条规定的非法批地行为，包括以下四种情况：
1.无批准权而非法批准占用土地的行为。根据本法第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转用的，应当由国务院批准;在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内为实施该规划而将农用地转为建设用地的，应当按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。违反上述规定，由其他有关各级政府批准用地的，即是本条规定的无权批准而非法批准占用土地的行为。根据本法第四十五条规定，征用基本农田的，由国务院批准。地方各级人民政府批准征用基本农田的，即是本条规定的无权批准而非法批准征用土地的行为。根据本法第五十七条规定，临时用地应当由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。因此，没有该批准权的乡级人民政府或者各级人民政府的其他行政主管部门批准临时用地的，也是本条规定的无权批准而非法批准占用土地的行为，此外，本法未授予有关土地征用、使用审批权限的各级人民政府的其他部门或者单位，无权批地，如果批地，也是无权批准而非法批地的行为。
2.超越批准权限非法批地的行为。这是指下级地方人民政府越权批准应当依法由上一级人民政府或者国务院审批的占用、征用土地的行为。例如，根据本法第四十五条的规定，省级人民政府批准征用基本农田以外其他耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷的，即为越权批准。
3.依照本法规定，享有有关土地批准权的各级人民政府不按照土地利用总体规划确定的土地用途批准用地的行为。例如，根据本法第四十四条的规定，市、县级人民政府批准的具体建设项目用地违反土地利用总体规划要求的用途的，即是本条规定的不按照土地利用总体规划确定的土地用途批准用地的行为。
4.违反法律规定的程序批准占用、征用土地的行为。例如，违反本法第四十五条规定，未依法先行办理农用地转用审批手续而批准征用农用地的;违反本法第五十七条规定，在城市规划区内的临时用地，未经有关城市规划行政主管部门同意而批准的。此外，为了保护森林资源，严格控制建设占用林地，有效制止非法侵占林地的现象，经修改并已于1998年4月 29日通过的《森林法》对占用、征用林地作出了严格的程序性规定。《森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依法办理建设用地审批手续。强调林业行政主管部门对占用、征用林地的审核程序，是保护林地，控制占用、征用林地的必要措施。因此，根据《森林法》的这一条规定，征用、占用林地的，在依照本法的有关规定办理征用、占用审批手续之前，必须先取得有关林业行政主管部门的审核同意。未经林业主管部门审核，或者经审核未取得林业主管部门同意而批准征用、占用林地的，即是本条规定的违反程序批地的违法行为。
此外，根据本条的规定，非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的。以非法占用土地论处，即依据本法第七十六条或者第七十七条的有关规定处罚。
二、对本条规定的违法行为的处罚包括给予行政处分和追究刑事责任两种：
1.行政处分。对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者其上级主管部门，或者行政监察部门依法给予行政处分。
2.对构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。根据刑法第四百一十条的规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。
三、行政赔偿责任。根据本条第二款的规定，对非法批地的，除依法给予行政处分和追究刑事责任以外，对当事人造成损失的，还应当由非法批地的机关依法赔偿。这里的赔偿，就是行政赔偿。所谓行政赔偿，是国家赔偿的一种，是指国家行政机关或者其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益(包括人身权利和财产权利)并造成损害的，由国家给予赔偿的法律制度。《国家赔偿法》对这项法律制度作出了具体的规定，目的在于保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权。根据《国家赔偿法》的规定，构成行政赔偿责任，应当具备以下条件：(1)国家行政机关或者其工作人员违法行使行政职权，即侵权主体是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门和公务员，并且，侵权主体实施了违法行使职权的行为，即未按照法律、行政法规规定的程序、方法等行使法定的权力，履行法定的职责。(2)造成公民、法人或者其他组织的合法权益的损害，并且该损害与侵权行为有因果关系。(3)法律规定由国家赔偿的情形下，国家予以赔偿。其中，对违法损害公民、法人或者其他组织财产权利的赔偿范围包括：(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业，没收财物等行政处罚的;(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(3)违反国家规定征收财物、摊派费用的;(4)造成财产损害的其他违法行为。同时，国家应当予以赔偿的当事人的损失，仅限于已发生的直接财产损失。在具体案件中，非法批地往往表现为有些地方政府或部门为追求经济利益，非法批准占用、征用土地，招商引资，上建设项目，而当非法批地的违法行为被依法查处和纠正后，已投资从事建设的企业因非法批准占用、征用的土地被收回而受到财产损失。因此，本条第二款规定的非法批地行为，造成当事人财产损失的，根据《国家赔偿法》的规定，应当承担行政赔偿责任。因非法批地而受到财产权利损害的当事人，有权请求国家对其作出经济赔偿。赔偿义务机关，是违法行使职权的国家行政机关，或者违法行使职权的工作人员所在的国家行政机关。对非法批地的，赔偿义务机关为有关人民政府或者有关行政主管部门。当事人的赔偿请求，应当以书面形式先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，该赔偿申请书应当载明以下事项：受害人姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所及法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;具体的赔偿要求、事实根据和理由;申请的时间。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依法给予赔偿。逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，当事人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。
此外，《国家赔偿法》同时规定了行政追偿制度，即国家依法向当事人赔偿后，应当向有故意或者重大过失的工作人员追偿，即责令其承担部分或者全部赔偿费用。
第七十九条 侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
【释义】 本条是对侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用行为的处罚规定。
一、侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的含义。所谓侵占，是指侵吞、盗窃、骗取或者以其他非法手段将公共财物占为已有的行为。所谓挪用，是指将公共财物挪作他用的行为。本条所规定的侵占、挪用的对象为被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是指国家建设征用集体土地时，为补偿被征地单位的经济损失而向其支付的款项。它是集体土地所有权在经济上的体现，也是对农村集体在土地上长期投入的补偿。安置补助费是国家建设征用集体土地时，为安置被征地单位的生产、生活而向其支付的款项，主要解决被征地农民的就业问题。地上附着物和青苗补偿费是指对被征地农民在被征土地上种植的尚未成熟的农作物、林木及其他具有一定价值的经济作物和建筑物及其他设施的补偿。其他有关费用是指与征用集体土地有关的其他费用，例如企业搬迁费、误工费、道路、水利设施改建费等。只有非法占为已有或者挪作他用的财产为公共财产，才能构成本条所称的侵占和挪用。因此，如果征地补偿费用和其他有关费用已发放至被征地农民手中，已确定为个人所有，则不属于公共财产，即使被他人盗窃、骗取或者以其他非法手段占有或者挪作他用，也不构成本条所称的侵占和挪用，只能依据其他有关规定，依法追究其法律责任。
二、依法追究侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的刑事责任。根据刑法的有关规定，侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的行为，可能构成贪污罪、挪用公款罪、侵占罪及挪用公司、企业或者其他单位资金罪。
1.贪污罪及其处罚。国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有作为公共财物的被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，构成贪污罪。构成本罪必须具备以下几个条件：(1)本罪主体必须是国家工作人员，即在国家权力机关、行政机关、司法机关从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。(2)本罪侵犯的对象必须是公共财产，如果被征地单位的征地补偿费用和其他有关费用已发放至被征地农民的手中，则不能构成本罪。(3)本罪在行为上主要表现为利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有作为公共财产的征地补偿费用和其他有关费用的行为。所谓利用职务上的便利，是指利用自己职务范围内的权力和地位所形成的主管、管理、经手上述公共财产的便利条件。此外，根据刑法第三百八十二条第二款的规定，受国家机关、国有公司、企业、事业、单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。因此，上述人员利用职务上的便利，侵占的征地补偿费用和其他有关费用还未确定为集体或者农民个人所有，而属于国有财产，也应当以贪污罪论处。对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：(1)个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产;情节特别严重的，处死刑，并处没收财产;(2)个人贪污数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产;情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产;(3)个人贪污数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑;情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚。(4)个人贪污数额不满五干元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。
2.挪用公款罪及其处罚。国家工作人员利用职务上的便利，挪用作为公共财产的征地补偿费用和其他有关费用，归个人使用，进行非法活动，或者挪用数额较大、进行营利活动，或者挪用数额较大、超过三个月未还的，构成挪用公款罪。构成本罪必须具备以下几个条件：(1)本罪主体只能是国家工作人员，包括在国家权力机关、行政机关、司法机关从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。(2)在客观方面是利用职务上的便利，实施了以下三种行为之一的：一是挪用作为公共财产的征地补偿费用和其他有关费用归个人使用进行非法活动的。这里所说的挪用归个人使用，包括挪用者本人使用或者给其他人使用。进行非法活动是指进行违法犯罪活动。对挪用上述款项归个人使用进行非法活动的，不论数额多少，时间长短，原则上都可构成本罪。二是挪用作为公共财产的征地补偿费用和其他有关费用数额较大并进行营利活动的。三是挪用上述款项数额较大并且超过三个月未还的。这里所说的未还，是指案发前未还。如果挪用的数额较大，超过三月后在案发前已全部退还本息的，一般可不作为犯罪处理。(3)本罪的主观方面应具有挪用的故意，即准备以后归还，不打算永久占有。这是挪用公款罪与贪污罪的根本区别。根据刑法第三百八十四条的规定，对挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑。
3.侵占罪及其处罚。根据刑法第二百七十一条的规定，公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物;非法占为已有，数额较大的，构成侵占罪。集体经济组织和村民委员会属于上述规定中的公司、企业或者其他单位的范畴，如果集体经济组织和村民委员会中非从事公务的人员，利用职务上的便利，将本单位的征地补偿费用和其他有关费用非法占为已有，数额较大的，构成侵占罪，处五年以下有期徒刑或者拘役，数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。
4.挪用公司、企业或者其他单位资金罪及其处罚。根据刑法第二百七十二条的规定，集体经济组织和村民委员会中非从事公务的人员，利用职务上的便利，挪用本单位的征地补偿费用和其他有关费用归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役，挪用资金数额巨大的，或者数额较大不退还的，处三年以上十年以下有期徒刑。
三、依法对侵占、挪用被征地单位的征地补偿费用和其他有关费用的行为给予行政处分。侵占、挪用被征地单位的征地补偿费用和其他有关费用的行为，情节显著轻微，危害性不大，按照刑法的有关规定，不构成犯罪的，应当依照有关法律、法规的规定，给予行政处分。所谓行政处分，是指国家机关根据法律或者法规，按行政隶属关系，对犯有轻微违法失职行为或者违反内部纪律的人员给予的一种制裁。行政处分有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看和开除等8种。
第八十条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。
【释义】 本条是对依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地、临时使用土地期满拒不归还和不按照批准的用途使用国有土地三种行为的处罚规定。
一、本条规定的应予处罚的行为。
1.依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的行为。根据本法第五十八的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(1)为公共利益需要使用土地的;(2)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(3)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期末获批准的;(4)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(5)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。根据本法第三十七条的规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，超过出让合同约定的动工开发日期满二年来动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。对属于上述应当收回国有土地使用权的情形，当事人拒不交出该幅土地，应当给予本条规定的行政处罚。
2.临时使用土地期满拒不归还的行为。所谓临时使用土地，是指因建设项目施工和地质勘查的需要，土地使用人与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订使用期限不超过二年的土地使用合同，并经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，在其批准的用地范围内使用土地的行为。临时用地期满，用地人应当按照临时使用土地合同，将土地交还该土地的所有权人或者管理人。
3.不按批准的用途使用国有土地的行为。按照本法规定，各级人民政府都应当制定土地利用总体规划，规定土地用途，乡(镇)土地利用总体规划应当将土地用途落实到具体地块，国有土地在由有关人民政府批准确定给单位或者个人使用时，都限定其必须用于特定的用途，如果当事人不按批准的用途使用土地，应给予本条规定的处罚。
二、上述三种行为的行政处罚。
1.责令交还土地。所谓责令交还土地是指土地行政主管部门作出的，要求当事人立即或者在一定期限内放弃对土地的占有、管理或者使用，而交由土地所有者或者原管理者占有、管理或者使用的行政处罚。其中，对为公共利益需要以及为实施城市规划进行旧城区改建，需要收回国有土地使用权的，应当依照本法规定，对土地使用权人给予适当补偿。
2.罚款。罚款是行政机关作出的剥夺被处罚人一定财产的行政处罚。本条未规定处以罚款的具体数额，主要是考虑我国幅员辽阔，各地经济发展水平很不平衡，上述三种行为在实践中情节严重程度、社会危害程度差别也很大，很难确定一个合适的处罚标准，因此未规定具体的处罚数额，而国务院制定本法的实施细则和各省、自治区、直辖市人大制定实施办法时，可以作具体规定。县级以上土地行政主管部门应当根据违法行为的情节轻重、危害程度，酌情确定罚款数额。
作出上述处罚的行政机关必须是县级以上人民政府土地行政主管部门，其他任何机关不得针对上述行为作出行政处罚决定。
第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。
【释义】 本条是对擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设行为的处罚规定。
一、擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，是指没有法律依据或者未经法律规定的程序，出让、转让或者出租集体土地使用权用于非农业建设的行为。所谓出让，是指集体土地的所有权人或者本法规定的经营管理人将集体土地的使用权让与土地使用者，由土地使用者支付集体土地使用权出让金的行为。所谓转让，是指取得集体土地使用权的土地使用者通过交易方式将集体土地使用权转移给他人的行为。所谓出租，是指集体土地的所有权人或者本法规定的经营管理人及依法取得集体土地使用权的使用权人将集体土地交由承租人使用，由承租人支付租金的行为。根据宪法和本法的规定，国家对集体所有的土地的使用权进入土地市场并流通是严格限制的。首先，宪法第十条、本法第二条均规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地实行征用，即只有在上述情况下，通过征用方式，才能改变集体土地的所有权。其次，只有国有土地才能依法实行有偿使用制度。集体所有的土地的使用权一般不得通过出让、转让、出租方式进入土地市场并流通。国家对集体土地使用权的流转实行严格控制，维护农民集体所有土地的所有权和使用权，保护农民土地权益的需要，是维护土地关系和土地市场秩序稳定的需要，是切实保护耕地，控制农用地转为建设用地，保障农村经济稳定发展的需要。
二、根据本法的有关规定，下列行为虽将集体土地用于非农业建设，但不属于擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的行为：
1.农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的本集体所有的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，并按照本法第六十条的规定办理了审批手续，取得建设用地使用权的。
2.乡(镇)村公共设施、公益事业建设使用集体土地，并按照本法第六十一条的规定办理了审批手续，取得建设用地使用权的。
3，农民建设住宅使用本集体所有的土地，并按照本法第六十二条的规定办理了审批手续的。
4.符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。依照本法第六十条、第六十一条的规定，农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业以及乡(镇)村公共设施、公益事业建设，经过批准可以取得其所使用的土地的建设用地使用权。因此，如果上述乡镇企业和公益企业发生破产、兼并，经过法定程序，其建设用地使用权发生转移，是本法所允许的，不应依据本条的规定进行处罚。
三、擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让、出租用于非农业建设的法律责任。
1.责令限期改正。所谓责令限期改正，是指行政机关依法作出的要求被处罚人在一定期限内停止违法行为或者将其违法行为恢复到合法状态的行政处罚，集体土地使用权的出让方、转让方、出租方在接到责令限期改正的处罚决定后，应当要求对方交回集体土地使用权，受让方、承租方应当在限定的期限内将集体土地使用权退回对方，由此造成的损失，应由有过错的一方承担。
2.没收非法所得。这里所说的非法所得包括出让金、转让金和租金以及受让方、承租方因受让土地使用权或者承租土地而获取的收益。
3.并处罚款。土地行政主管部门可以视违法行为的情节轻重、危害程度等，酌情确定罚款数额。如果本法实施后，国务院制定的实施细则或者各省、自治区、直辖市人大制定的实施办法，对本条规定的罚款数额或者幅度作出了具体规定，则应当依照其规定作出处罚。
作出上述行政处罚决定的机关必须是县级以上土地行政主管部门，其他行政机关不得针对上述行为作出行政处罚。
第八十二条 不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。
【释义】 本条是对不依照本法规定办理土地变更登记行为的法律责任的规定。
一、依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
对土地权属和土地用途进行登记，是土地管理的一项重要内容。一般来讲，土地登记具有创设效力，与土地有关的不动产物权，非经登记不能取得，其移转也不具有法律效力。按照国家有关规定，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利以及土地的主要用途发生变更的，土地使用者、所有者及他项权利的权利人，应当持有关文件和资料，及时申请变更登记。只有经依法登记的土地所有权和使用权才受法律强制力的保护，任何单位和个人不得侵犯。此外，对土地实行用途管制制度，是这次土地管理法修订的重点内容，本法规定土地用途发生变更的，也应当依法申请办理变更登记。所谓土地用途，是指根据土地利用总体规划、土地的自然状况和周边环境以及利用趋势，对土地进行的分类。土地的用途进行变更时，须按照规定的程序，报经有批准权的机关批准，并办理变更登记。对于土地权利人提出的权利和用途变更申请，土地行政主管部门应当进行地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或者更改土地证书。
二、不依照本法规定办理土地变更登记的法律责任。
土地行政主管部门在进行土地监督检查、处理土地违法案件时，发现有关权利人未依法办理土地权属或者用途变更登记，或者土地行政主管部门接到有关单位或者个人未办理土地变更登记的检举、申诉，应当搜集有关证据，查明事实，听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。如果证据充分，事实清楚，土地行政主管部门应当作出责令限期办理的决定，要求其在一定的期限内办理。当事人在接到责令限期办理的决定书后，应当在该决定限定的期限内，办理变更登记手续。同时还可以申请行政复议或者向有关人民法院起诉。由于办理土地权属和用途变更登记，是确认当事人权利和权利转移以及变更用途是否合法的必经法定程序，因此，为维护土地法律关系的稳定，保护自己的权利免受他人侵害，减少不必要的诉讼，当事人应当积极办理土地权属和用途变更登记。土地变更登记，主要是一种民事法律行为，因此，本条并未规定当事人未在土地行政主管部门责令限期办理的期限内办理登记手续的处罚措施。但是当事人不办理土地权属和用途变更登记，其有关的土地权利将不受法律保护。
第八十三条 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
【释义】 本条是对责令限期拆除的行政处罚如何执行的规定。
一、应当给予责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚的情形。
根据本法第七十三条、第七十六条的规定，对买卖或者以其他形式非法转让土地、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地，并且违反土地利用总体规划，擅自将农用地转为建设用地的，应当对当事人处以责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。对上述处罚，有关行政机关应当在查明事实，搜集充分证据的情况下，根据行政处罚法的有关规定，制作行政处罚决定书，送达有关当事人。
二、责令限期拆除的行政处罚的执行与行政诉讼。
1.当事人在接到责令限期拆除的处罚决定后，应当立即停止施工，自行拆除建筑物和其他设施的已完工部分。行政处罚是行政主管机关在代表国家进行行政管理活动中作出的，是一种国家意志的体现，具有强制性。行政处罚决定一经作出，即具有法律效力，当事人应当自觉履行。因此，为维护公共利益和社会管理秩序，减少不必要的经济损失，当事人在接到责令限期拆除的行政处罚决定后，应当停止施工，自行拆除违法建筑物和其他设施。如果当事人不服该行政处罚，在停止施工的同时，可以及时向作出处罚决定的机关说明情况，要求其撒销上述处罚决定，或者向有关行政机关申请行政复议，或者在规定的期限内向人民法院提起行政诉讼。
2.对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。这里所说的制止是指作出处罚决定的机关以口头命令、书面通知、查封用以继续施工的设备、建筑材料等方式促使有关单位或者个人停止继续施工，以减轻以后强制执行的难度和减少有关当事人可能将承受的损失。
3.行政诉讼。被处罚的建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到上述决定之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。责令限期拆除的行政处罚是行政机关的具体行政行为，当事人对该决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本条规定的提起行政诉讼的期间为接到责令限期拆除决定之日起十五日内，是特殊的提起行政诉讼的期间，而不是行政诉讼法规定的从当事人知道行政机关作出具体行政行为之日起的三个月。超过上述期间向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当不予受理或者驳回其诉讼请求。
4.强制执行。本法未赋予县级以上人民政府土地行政主管部门强制执行其行政处罚决定的权力，如果当事人拒不执行其行政处罚决定，依照本法作出行政处罚的机关可以向人民法院提出申请，由人民法院强制执行。申请人民法院强制执行的程序包括以下几个环节：第一，由作出行政处罚决定的机关向人民法院提出书面申请，同时提交待执行的行政处罚决定书以及其他相关材料。第二，接受申请的人民法院对强制执行申请和行政处罚决定从法律和事实二个方面进行审查。如果该行政处罚决定正确，执行申请合法，人民法院应立案并作出强制执行决定，并将决定通知申请机关。如果行政处罚决定确有错误或者违法，经人民法院院长批准，作出不予立案的决定，将执行申请书退回申请机关，并说明理由。第三，命令当事人限期履行。人民法院作出强制执行决定后，应当向当事人发出强制执行通知书。命令当事人在一定期限内履行行政处罚决定，即拆除被执行的建筑物和其他设施。第四，执行。如果当事人仍不履行该行政处罚决定，由人民法院主持，必要时请有关单位协助，强行拆除被执行的建筑物和其他设施。需要说明的是：(1)责令限期拆除的期限届满前，或者未实施强制执行前，当事人向人民法院提起了行政诉讼，作出处罚决定的机关不得申请人民法院强制执行，向人民法院申请的，人民法院不应受理。如果该行政诉讼是在法院受理强制执行申请后，强制执行完成前提起的。人民法院应当终止强制执行。(2)强制执行的费用由违法者承担。行政机关的责令限期拆除的行政处罚决定一经作出，即对当事人产生拘束力，当事人在限定的期限内拒不履行上述处罚决定，又不提起行政诉讼，是对国家行政权力的漠视和对抗，由此产生的后果和经济损失，应当由当事人承担。为了解决现实中存在的限期拆除的处罚决定执行难、执行费用高的问题，本条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚的强制执行费用由违法者承担，以加重对违法者的惩罚。
第八十四条 土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
【释义】 本条是关于土地行政主管部门的工作人员渎职行为的法律责任的规定。
一、土地行政主管部门的工作人员的渎职行为。土地行政主管部门及其工作人员对土地管理法律、法规的实施负有监督检查的职责，对土地违法行为负有依法进行查处的职责，在履行职责的过程中，土地行政主管部门的工作人员应当忠于职守，秉公执法。但是，也有可能出现不履行、不正当履行职责或者超越职权等渎职行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受不同程度的损失。土地行政主管部门工作人员的读职行为的表现形式有多种多样，本条将其概括为三种，即玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。所谓玩忽职守，是指土地行政主管部门的工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行职责的行为。所谓滥用职权，是指土地行政主管部门的工作人员违反法律规定的权限和程序，滥用职权或者超越职权的行为。所谓徇私舞弊，是指土地行政主管部门的工作人员为徇个人私利或者亲友私情而玩忽职守、滥用职权的行为。对于土地行政主管部门工作人员的上述该职行为，任何单位和个人都有权检举和控告，有关部门应当严肃查处，并依法追究其法律责任。
二、依法追究土地行政主管部门的工作人员渎职犯罪的刑事责任。土地行政主管部门工作人员的读职犯罪具有以下共同特征：1.侵犯的客体都是土地行政主管部门的正常管理活动。土地行政主管部门的工作人员的读职犯罪都是其不适当履行法律所赋予的职权的行为，都是在执行公务的过程中发生的。其行为可能侵犯公民的人身和财产权利，还可能致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，从本质上说，都是危害国家土地行政管理权力的行使、侵犯国家机关正常管理活动的行为。2.犯罪主体都是土地行政主管部门的工作人员。渎职犯罪的犯罪主体是特殊主体，必须是国家机关工作人员。土地行政主管部门的工作人员在执行职务的过程中，不适当履行职责的情况时有发生，有的甚至情节恶劣，后果严重，构成了犯罪，应受刑事追究。为警戒土地行政主管部门的工作人员正确履行职责，本条对其渎职犯罪作了原则规定。土地行政主管部门的工作人员是指在土地行政主管部门行使一定职权、履行一定职务的人员，包括接受土地行政主管部门的委托，行使土地管理监督检查职权的人员。在土地行政主管部门从事劳务性工作的人员，如司机、门卫、清洁工等，不能成为渎职犯罪的主体。3.渎职行为只有在发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失时，才构成犯罪，这是认定渎职行为是否构成犯罪的重要标准。渎职犯罪，根据刑法第三百九十七条的规定，视其情况，分别量刑：1.犯滥用职权罪和玩忽职守罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。这里的情节特别严重，是指造成的经济损失数额特别巨大，造成公民死亡或者多人重伤的特别严重后果的，以及造成特别严重政治影响的。2.因徇私舞弊犯滥用职权罪和玩忽职守罪的，因主观恶性大，应给予较重的处罚，对犯罪人处五年以下有期徒刑或者拘役，情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。3.根据刑法的有关规定，刑法对国家机关工作人员的一些渎职犯罪有特别规定的，适用其规定，而不按照刑法第三百九十七条对渎职犯罪的一般规定进行处罚。刑法第四百一十条规定了国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权的犯罪及其处罚。构成本罪必须是国家机关工作人员为徇私情，实施了滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，并且情节严重的行为。非法批准征用、占用土地，是指违反土地管理法律、法规，滥用职权，对不符合征用占用土地条件的申请，予以批准。非法低价出让国有土地使用权，是指将国有土地使用权以明显低于其本身价值的出让金额，非法出让给他人使用的行为。所谓情节严重是指非法批准征用、占用土地次数多、面积大，严重超越权限，或者非法低价出让国有土地使用权，使国家遭受重大经济损失等情形。根据该条规定，犯本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。其中所谓特别重大损失，是指造成耕地大面积毁坏，土地资源大量流失以及造成特别重大经济损失等情形。
三、依法追究土地行政主管部门的工作人员渎职行为的行政责任。土地行政主管部门的工作人员虽有玩忽职守、滥有职权、徇私舞弊行为，但情节显著轻微，危害性不大，按照刑法的有关规定，不构成犯罪的，应当依照有关法律、法规的规定，给予行政处分。所谓行政处分，是指国家机关根据法律或者法规，按行政隶属关系，对犯有轻微违法失职行为或者违反内部纪律的人员给予的一种制裁。行政处分有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看和开除等8种。
第二部分 释义 第八章 附则
第八十五条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的，适用本法;法律另有规定的，从其规定。
【释义】 本条是关于外商投资企业使用土地如何适用法律的规定。
一、本条首先规定，中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的，适用本法，表明了本法的适用范围包括上述企业，这是本次修订土地管理法的一个重要的修订内容。修订前的土地管理法第五十五条规定，中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的管理办法，由国务院另行规定。主要是考虑到当时我国土地管理工作的实践尚不充分，经验尚不成熟，土地管理法还无法将土地管理工作的全部内容加以概括，以法律规范的形式作出规定，因此作出了“由国务院另行规定”的授权性规定。国务院根据这一授权性规定，先后制定并发布了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》等二个行政法规，并在《中外合资经营企业法实施条例》、《鼓励外商投资的规定》、《城镇国有土地使用权出让、转让暂行条例》等行政法规中对外商投资企业土地使用的有关问题作了一些规定。这些行政法规对于规范外商投资企业利用土地，保护土地资源特别是耕地资源，对于《土地管理法》的具体实施起到了重要的作用。《土地管理法》施行十余年来，我国土地管理发生了深刻的变化：耕地保护及土地开发复垦取得了一定成效，土地管理人员的政治素质和业务素质有了很大的提高，土地管理的各项基础业务工作得到加强，土地管理工作中的科技水平也有了长足的进步。以前尚不充分的实践现在较为充分了，以前尚不成熟的经验现在较为成熟了，通过修订土地管理法，已经可以将过去无法加以概括的土地管理的内容加以概括，能够以法律规范的形式作出规定。本法关于土地的所有权和使用权、关于土地利用总体规划、关于耕地保护、关于建设用地等方面的规定，已经能够较完善地管理中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商投资企业使用土地的情况。因此，上述企业使用土地的，应当适用本法。
二、其次，本条还规定了“法律另有规定的，从其规定”的内容。土地管理法是一部适用于全国各地区土地管理工作的法律。由于我国各地区间存在经济发展的不平衡性，土地管理工作也存在着一定程度的差别;同时，土地管理工作的具体措施、具体办法也在随着改革的进程和经济的发展而作一些调整，以适应发展了的情况。作为一部全国性的法律，在时间上要有一定程度的稳定性，在空间上要有一定范围的适用性，法律条文能够规定详细的，应当尽量规定的详细，但由于上述原因难以规定的非常详尽，并且在其他法律、法规中已作了规定能够解决相关问题的，法律也可以不直接作出具体规定，如关于场地使用费问题，本法没有作出规定，而是由国务院制定的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》这部行政法规作了规定。这是问题的一个方面。另一方面，土地管理涉及面广，涉及到诸多部门、诸多行业，土地管理法只能主要就土地管理方面的问题作出规定，没有必要、也不可能将所有其他法律、法规中关于土地利用的规定都写在本法里。目前，在我国土地管理法律、法规体系中，除《土地管理法》外，还有《城市房地产管理法》，国务院制定的行政法规有《土地管理法实施条例》、《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《土地增值税暂行条例》《耕地占用税暂行条例》、《城镇国有土地使用税暂行条例》等9个行政法规。在这些法律、法规中对中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的有关问题作了规定的，完全可以依照这些规定办理。
第八十六条 本法自1999年1月1日起施行。
【释义】 本条是关于本法生效日期的规定。
一、法律生效日期的问题，是任何一部法律都要涉及到的问题。一部法律通过以后，就产生了从什么时候开始起生效、在什么地域范围内生效、对什么人有效的问题，这些问题就是法律的效力范围问题。法律效力范围包括时间效力、空间效力和对人的效力三个方面。法律的生效日期是法律的时间效力问题的规定。
法律时间效力又包括法律从何时开始起生效、到何时终止生效和法律生效后有无溯及力三个问题。我国以前制定的法律中，关于生效日期的规定，有以下几种情况：一是在法律条文中规定“本法自X年X月X日起施行”，如1998年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国执业医师法》第四十八条规定：“本法自1999年5月1日起施行。”直接规定了具体的生效日期;二是在法律条文中没有直接规定具体的生效日期，而是规定“本法自公布之日起施行”，但法律何时公布，根据我国宪法关于法律由国家主席公布的规定，则由国家主席发布主席令来确定。目前，国家主席一般都是于全国人大或者全国人大常委会通过法律的当天发布命令公布法律，如1998年6且26日第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第十六条规定：“本法自公布之日起施行。”同日，国家主席江泽民发布主席令，公布了该法;三是规定一个法律的生效日期取决于另一个法律的制定和实施时间，如1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第四十三条规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行。”当时，全民所有制工业企业法尚未制定出来，所以《企业破产法(试行)》最终开始生效的时间是《全民所有制工业企业法》1988年8月1日生效后三个月的1988年11月1日。本法采用的是第一种形式，直接规定了具体的生效日期。二、为了使本法在通过以后能有一段时间做思想、业务、组织等方面的准备，以便更好地实施本法，本条规定：“本法自1999年1月1日起施行。”本法从1998年8月29日通过之日起到1999年1月1日生效之日止，共有四个月的时间，在这段时间内，有关部门、地方和单位，应当做好本法施行的准备工作：一是要认真清理以前制定的各种法规、规章、办法、规定等，凡发现与本法规定相抵触的，都要予以废止或者修改;二是本法规定的一些措施制度，需要一些配套规定进行具体化，有关部门应当抓紧制定有关的配套规定;三是有关部门应当做好本法的宣传工作，要在全社会进行广泛的土地管理法制宣传教育，使各部门、各行业、各单位以及每个社会成员都增强土地管理法制观念，以便更好地在本法生效后守法、执法。同时，也要对各级土地行政主管部门及其土地管理监督检查人员进行土地管理法的学习和培训，为本法的正式实施创造良好的条件。1999年1月1日本法生效后，一切单位和个人都要严格遵守本法，按照本法的规定办事，有关部门尤其是主管部门要认真、严格地执行本法，做遵守本法、执行本法的模范，对于违反本法的行为，土地行政主管部门要依法予以惩罚，维护本法的权威和尊严。
此外，法律的时间效力问题，还涉及到法律有无溯及力的问题。所谓溯及力，又称溯及既往的效力，是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为，如果适用，就表明具有溯及力，如果不能适用，就表明没有湖及力。我国的法律，一般是没有溯及力的，法律如果有溯及力，那么就应当在法律条文中对此作出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》没有关于本法有无溯及力问题的规定，这表明，本法没有溯及力，即本法施行以前的行为，将不能依据本法的规定进行处理，而要依据本法施行以前的规定进行处理。(完)
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2024年治安管理处罚法第二十五条内容、主旨和释义整理了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条的全文内容、主旨和释义，以加深对治安管理处罚法第二十五条的理解。中华人民共和国治安管理处罚法第二十五条内容如下：有下列行为之一的。处五日以上十日以下拘留。可以并处五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的;(二)投
2024年中华人民共和国公务员法释义:第五十二条第五十二条公务员或者公务员集体有下列情形之一的，撤销奖励：(一)弄虚作假，骗取奖励的;(二)申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的;(三)有法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形的。【释义】本条是关于撤销公务员奖励的规定。一、撤销公务员奖励的法定事由公务员奖励的撤销，是指公务员获得奖励以后，因出现法定事由，而由有权机关取消其奖励的一种法律行为。撤
2024年中华人民共和国价格法释义:第十四条第十四条经营者不得有下列不正当价格行为：(一)相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益;(二)在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低干成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益;(三)捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的;(四)利用虚假的
2024年药品管理法释义:第八十八条第八十八条本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚，由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定;吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》、医疗机构执业许可证书或者撤销药品批准文件的，由原发证、批准的部门决定。【释义】本条是关于行使行政处罚权机关的规定。一、本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚包括以下几项：
2024年中华人民共和国建筑法释义修订版第七十九条第七十九条负责颁发建筑工程施工许可证的部门及其工作人员对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许可证的，负责工程质量监督检查或者竣工验收的部门及其工作人员对不合格的建筑工程出具质量合格文件或者按合格工程验收的，由上级机关责令改正，对责任人员给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任;造成损失的，由该部门承担相应的赔偿责任。【释义】本条是关于负责颁发建筑工
2024年中华人民共和国建筑法释义:第二十九条第二十九条建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位;但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责;分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任
2024年招标投标法释义:第六十三条的内容、主旨及释义整理了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十三条的全文内容、主旨和释义，以加深对招标投标法实施条例第六十三条的理解。中华人民共和国招标投标法实施条例第六十三条内容如下：招标人有下列限制或者排斥潜在投标人行为之一的，由有关行政监督部门依照招标投标法第五十一条的规定处罚：(一)依法应当公开招标的项目不按照规定在指定媒介发布资格预审公告或者招标公
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